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开栏的话
2025年9月，十四届全国人大常委会第十七次会议首次审议了全国人大财政经济委员会提请审议的《中华人民共和国企业破产法（修订草案）》。草案共16章216条，在现行企业破产法基础上，实质新增和修改160余条，对现行企业破产法作了比较全面的修改，成为社会各界特别是破产法学界、破产法实务界的关注焦点。为此，人民法院报特别开设“聚焦破产法修订”专栏，约请知名破产法学者、破产法实务专家对草案相关问题进行研究探讨。敬请关注。
中国人民大学教授 王欣新
2025年9月8日，《中华人民共和国企业破产法（修订草案）》（以下简称《修订草案》）提请十四届全国人大常委会第十七次会议首次审议。此后，全国人大常委会公布《修订草案》，向社会公开征求意见。破产法律制度是市场经济的基础性法律制度。该《修订草案》针对企业破产法中存在的制度缺失以及理论上和实践中存在的问题，设专章增加了小微企业破产程序、合并破产、金融机构破产以及跨国破产的司法合作等立法内容，并对法律原有内容作出了许多重大修改与完善。笔者在此仅就《修订草案》中“总则”一章的部分内容进行评析，并提出继续完善的建议。
一、个人破产制度在遥远的地平线上露出曙光
《修订草案》第二条第三款规定：“企业法人已经进入破产程序，该企业的自然人股东，因为企业债务承担连带责任而出现前两款情形的（以下称连带个人债务人），可以依照本法规定清理债务。”所谓“前两款情形”，是指连带个人债务人发生了破产原因。
在企业破产法的修订过程中，为社会所关注的主要问题之一，便是个人破产是否要纳入到破产法中，以及应当在何种范围纳入。《修订草案》将连带个人债务人纳入破产法的适用范围，是我国自然人进入破产程序的开端。但是，这尚不能称为建立起了立法意义上的个人破产制度，故而本次破产法修订后的名称仍然是“企业破产法”，而不是能够涵盖个人破产制度的“破产法”。此条规定的现实社会作用，是为解决企业破产中涉及为企业担保的连带个人债务人的债务清理问题，即主要是解决企业破产中的一个难题。在企业进入重整挽救程序后，若不能解决为企业债务承担连带清偿责任的自然人股东的债务清偿问题，就会出现虽可能救得了企业，但却救不了企业老板的情况。然而，企业是由股东投资创立并控制的，如果不考虑对股东债务的破产救助，连净身出“企”都做不到，他们可能会缺乏积极性去为别人拯救企业，从而使企业的破产挽救工作也陷于消极困境。这项规定的出台为解决连带个人债务人的破产问题开辟了新路，可谓是我国在个人破产方面迈出的第一步，虽然或许是最小的一步，但在中国也是一项历史性的进步。
在《修订草案》征求意见的过程中，很多人对这一规定提出了进一步健全、完善的建议，主张扩大个人破产的适用范围。其他国家在确定个人破产法适用主体范围时，考虑的因素主要是自然人从事经济活动的身份性质，是经营者即营利的商人群体，还是消费者群体。立法是将其中某一个群体纳入调整范围，还是将商自然人与消费者两个群体都纳入调整范围，在这一方面存在意见分歧。《修订草案》将个人破产的主体适用范围限定于连带个人债务人（自然人股东），在其他国家似未有先例，与各国个人破产立法的模式相差甚远，且难以解释这一自然人群体与其他社会群体相比，具有何种特殊的社会属性足以作为其单独适用个人破产制度的标准，在法理逻辑上缺乏支撑，对实施的公平性与合理性也有待作出充分说明。此外，即使将个人破产的适用范围仅限于为企业承担担保责任的自然人群体，其适用范围也过于狭窄。其一，个人破产仅限于承担连带保证责任的个人债务人，而不包括同样以个人财产为公司作物权担保的担保人。其二，与作为连带个人债务人的自然人股东属于同类群体、同病相怜的公司实际控制人、法定代表人、公司董监高人员以及前述人员的亲属，在实践中都可能被迫为企业担保成为个人债务人，但却没有被纳入个人破产的适用范围。这就可能达不到立法要解决企业破产挽救之难题的目的，而且有失社会公平，还存在各种规避法律适用的漏洞。所以，在《修订草案》征求意见的过程中，建议扩大个人破产适用范围的呼声较高。
二、确立人民检察院对破产程序的监督权
《修订草案》第五条规定：“人民检察院依法对债务人破产程序实行法律监督。”人民检察院是国家的法律监督机关。此项规定首次从立法上明确了人民检察院对破产程序的法律监督权，解决了理论上与实践中存在的分歧，建立了以公权力监督、保障破产法的正确、顺利实施，维护各方当事人正当权益的重要渠道。通过司法监督权的建立，不仅可以为当事人提供正当的救济渠道，还有助于减少国家行政机关对破产程序的不当干预，减少社会申诉现象。在过去的司法实践中，由于立法就检察院对破产程序的监督权缺少明确规定，在破产程序审判的一些关键节点，没有为当事人权益的维护与救济规定有效的监督与保障制度。例如，对破产申请应否受理、实质合并破产申请应否受理、资产评估报告和财务审计报告是否正确、法院对重整计划应否批准、应否强制批准、债务人应否宣告破产等重要环节司法监督的缺失，使破产程序的顺利进行受到一定阻力。此外，打击破产欺诈、行使破产撤销权和追回无效行为涉及财产等工作，也是需要通过强化监督机制尤其是外部司法监督，才能更好地解决问题。
目前《修订草案》对人民检察院对破产程序的监督权的规定，还只是一项原则性规定，要想正确、顺利实施，还需要尽快建立具体的监督制度，出台相应实施规则。因此，建议尽早着手进行此项工作，确定监督范围、监督方式，并协调与法院系统相关制度的衔接，使破产监督权能够与修订后的破产法同步高效施行。同时，人民检察院还要注意破产案件的审理特点，适应破产案件监督的新挑战，建立与之相适应的检察监督体系。例如，法官在破产案件审理中，不仅需要对法律问题作出裁判，有时还可能需要作出一些必要的商业判断，如重整计划草案是否具有可行性，应否裁定批准等。对涉及商业判断等具有特殊性的问题，检察机关应否监督，如何监督，需要进一步加以明确。此外，在破产程序中还存在管理债务人破产事务的管理人，检察机关对其应否监督、如何监督，也是需要解决的新问题。唯有建立起完善的法律监督机制，方能公平保障各方当事人的正当权益，化解破产可能产生的社会风险，维护市场经济秩序。
三、建立破产工作协调机制，完善府院协调制度
《修订草案》第七条规定：“县级以上地方人民政府建立破产工作协调机制，确定牵头履行破产事务行政管理职责的部门，统筹协调本行政区域内破产工作中社会稳定、资产处置、信用修复、变更注销等行政事务。”
我国是从计划经济体制逐步转向市场经济体制的，破产法是在改革开放和市场经济发展到一定阶段后出现的新事物。破产法在市场经济中具有重要的基础地位，原因之一是因为它是具有强外部性的法律，会对整个社会与经济产生广泛、直接、间接的重要影响。在企业的破产过程中不仅会产生债权债务清偿、财产资源分配、企业再生挽救等法律问题，还会产生诸如职工就业安置、维护社会稳定、税收征管、工商变更与注销登记、非经营性资产处置、瑕疵财产的处置、信用修复等一系列需要政府履行职责解决的社会衍生问题。没有充分的外部法律与社会制度环境的支撑与保障，要使破产法得到普遍的市场化实施是十分困难的。
目前，我国有关破产法实施的各种社会配套法律与制度尚未健全完善，所以破产法的实施在一些地方还离不开乃至依赖于地方政府直接或间接的个案支持与服务。一些与破产法相关的法律制度尤其是制定于破产法出台之前的，往往仍停留在传统上对企业正常经营管理的常态化调整上，没有考虑对企业破产时非常态化调整的问题。一些法律制度规定与破产法的实施还存在矛盾冲突，甚至阻碍其顺利实施。这些社会问题主要是属于地方政府职权管理的事项，法院对问题的解决，往往是一没职权，二没资源，三缺乏法律依据。这使法院在企业破产案件的受理、审理中遇到很多困难。所以，法院就开始与政府建立协调机制，共同解决这些难题。
这种机制最初被称为“府院联动”，但这一概念表述不够准确。从字面意义上看，“联动”容易使人认为在政府与法院之间有固化的联合行动关系，而其中就可能发生相互干预尤其是政府干预司法的问题，所以后改称为“府院协调”。“协调”的概念则强调双方在各自独立的职权范围内进行沟通、调整，实现共同的目标，不易被误解存在越权干预。
《修订草案》增加的这条规定，具有重要实际意义。第一，建立制度化的破产工作协调机制；第二，确定牵头履行破产事务行政管理职责的具体部门；第三，明确政府部门负责统筹协调与破产相关行政事务，避免拖延推诿。这就将过去“府院协调”中存在的人际开会、个案协调等个性化做法，以及不具有可复制性等问题，改换到建机制、定机构、明职责的法治化道路上来。这是在我国目前状况下保障破产案件顺利受理、审理的重要辅助环节。
四、对市场主体合法权益的公平维护
《修订草案》第六条规定：“人民法院审理破产案件，应当依法保障企业职工的合法权益，依法维护社会公共利益、国有资产安全和公民、法人、其他组织合法权益。”在征求意见的过程中，很多人建议，对这一条规定中维护“国有资产安全”的内容予以删除。删除的理由是：
第一，任何性质企业的资产进入破产程序都不会是安全的，国有企业及其管理的国有资产同样如此。资产安全与破产程序一般不具有共容性。无论国有企业在企业破产程序中是债务人还是债权人，其资产权益都会受到不利影响，或曰资产安全受到不利影响。其不安全的本质原因，是因为在市场经济下，任何一个市场主体在竞争中都可能会经营失败，出现资产的不安全与损失，不因其是否为国有企业而例外。如果在广义上将维护国有资产安全作为制定与实施市场化破产法的目标之一，则与市场经济的规律不协调，是不妥的。
第二，我国法律对市场经济主体强调的是平等保护原则。民法典第四条规定：“民事主体在民事活动中的法律地位一律平等。”所谓“法律地位一律平等”，就意味着不应得到特殊的保护和安全。破产程序属于司法程序，就更需要强调其公平、公正。故而，国有企业在破产程序中不应当因其管理的是国有资产就可以享有特殊的保护。对“国有资产安全”在一般意义上的维护，已经制定有专门的法律法规，并对此问题作出全面的规定，例如企业国有资产法、《企业国有资产监督管理暂行条例》等。如果在破产法中再作出与其他民事主体不同的强化保护规定，将有违平等保护民事主体财产权的基本原则。所以，从征求意见的反馈看，主张对此项内容进行修改、予以删除的意见较多。如果需要保留该项规定，则应当增加对其他民事主体财产权平等保护的内容。
来源：人民法院报 2025年10月30日 第08版
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