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实务中税局根据《国家税务总局关于企业破产、倒闭、解散、停业后增值税留抵税额处理问题的批复》（国税函〔１９９８〕４２９号）的规定几乎不予退税，也有例外，如：苏州市中级人民法院 苏州市税务局破产涉税问题会议纪要：五、破产企业、破产管理人认为破产企业符合国家相关税收优惠政策的，及时向税务机关申请，由税务机关按规定做好政策落实。对于符合增值税期末留抵退税条件的纳税人，由破产企业、破产管理人向主管税务机关申请留抵退税，主管税务机关按相关政策规定予以退税。
《国家税务总局关于企业破产、倒闭、解散、停业后增值税留抵税额处理问题的批复》（国税函〔１９９８〕４２９号）
“北京市国家税务局：
你局《关于增值税留抵税款处理问题的请示》（京国税－〔１９９８〕２９８号）收悉，现批复如下：
对因破产、倒闭、解散、停业而注销税务登记的企业，其原有的留抵税额的处理问题，《国家税务总局关于印发〈增值税问题解答（之一）〉的通知》（国税函发〔１９９５〕２８８号）已明确规定：纳税人破产、倒闭、解散、停业后，其期初存货中尚未抵扣的已征税款，以及征税后出现的进项税额大于销项税额后不足抵扣部分（即留抵税额），税务机关不再退税。
上述规定明确规定，企业因破产注销时，其留抵税额不予退税。
《财政部、国家税务总局关于增值税若干政策的通知》（财税[2005]165号）第六条：“一般纳税人注销或被取消辅导期一般纳税人资格，转为小规模纳税人时，其存货不作进项税额转出处理，其留抵税额也不予以退税。”再次强调，一般纳税人注销时，留抵税额不予退税。
但是，在2019年3月，政策出现了松动。2019年3月20日《财政部、税务总局、海关总署公告2019年第39号——关于深化增值税改革有关政策的公告》，自2019年4月1日起试行增值税期末留抵税额退税制度，对于退税条件、退税范围、退税公示、退税流程等问题进行了规定。随后，《国家税务总局关于办理增值税期末留底税额退税有关事项的公告》对前述规定进行了细化。截至目前，对于增值税留抵税款，实行有条件的退税制度。同时，《增值税法》已经于2024年12月25日通过，将于2026年1月1日正式施行，21条规定：“当期进项税额大于当期销项税额的部分，纳税人可以按照国务院的规定选择结转下期继续抵扣或者申请退还。”增值税留抵税额退税是国际惯例也符合我国税法的发展趋势。
破产抵销权制度是民法上的抵销权在破产领域内的延伸，但是，又跟民法上的抵销权具有一定区别。《企业破产法》第40条以及《企业破产法司法解释二》第41-43条对于破产抵销权的定义以及如何行权进行了规定，根据上述规定可以看出，破产抵销权的特征如下：1.债权人必须是在破产申请受理前对债务人负有债务，破产申请受理后负有债务的不得抵销；2.一般情况下，管理人不得主动行使抵销权，除非抵销使债务人财产受益；3.抵销的债务无需到期；4.抵销的债务标的物种类、品质不必相同。
在了解了破产抵销权制度后，我们来看增值税留抵税额能否抵销其他税种欠税。要解决这个问题，首先必须明确，增值税留抵税额是否属于税务局对破产企业的负债，换言之，增值税留抵税额是否需要退还破产企业。
从2026年1月1日起，增值税留抵税额就可以退还给纳税人了。事实上就形成了税务局对破产企业的负债。因此，管理人能否以增值税留抵数额主动行使抵销权，需要看是否符合退税条件，如果破产企业有增值税留抵税额，但不符合退税条件的，税务局对破产企业并无负债，不符合双方互负债务的情形，管理人无权行使抵销权，如果破产企业有增值税留抵税额且符合退税条件的，税务局就形成了对破产企业的负债，此时管理人可以行使破产抵销权。
那么，第二个问题又出现了，增值税留抵税额是否只能抵销增值税，能否抵销其他税种的欠税。
《关于增值税一般纳税人用进项留抵税额抵减增值税欠税问题的通知》（国税发[2004]112号）规定：“对纳税人因销项税额小于进项税额而产生期末留抵税额的，应以期末留抵税额抵减增值税欠税。”这个规定里，写的是抵减增值税，那么，在企业破产的情况下，能否抵减其他税种呢？目前来看，是可以的。首先，上述通知并非法律法规，更谈不上效力性强制性规定了，大家知道，只有违反法律法规效力性强制性规定的才无效。上述规定虽然规定可以抵减增值税，但并未禁止抵减其他税种。其次，这个问题其实涉及到两个逻辑。增值税留抵税额最后有两种处理方式，一种是退税，退还给纳税人，一种是不予退税。只有在不予退税的情况下，留抵税额只能用来抵减增值税。而如果留抵税额作为退税处理，这种情况下，就事实上形成了税务局对纳税企业的负债，在债务抵消时，当然就不再适用《关于增值税一般纳税人用进项留抵税额抵减增值税欠税问题的通知》关于留抵税额只能抵减增值税的规定了。换言之，上述通知其实有一个适用前提，就是在留抵税额不退税的情况下，以期末留抵税额抵减增值税欠税。在退税的情况下，就不再限制抵减税款的种类了。特别是，破产抵销权明确规定不受双方互负债务标的物种类、品质的限制。所以，在这种情况下是可以抵销的。第三，《税收征收管理法实施细则》第79条规定：“当纳税人既有应退税款又有欠缴税款的，税务机关可以将应退税款和利息先抵扣欠缴税款；抵扣后有余额的，退还纳税人。”这在税法上称为“以退抵欠制度”。《国家税务总局关于应退税款抵扣欠缴税款有关问题的通知》规定，可以抵扣的应退税款为：(一)减免应退税款；(二)依法预缴税款形成的汇算和结算应退税款；(三)误收应退税款、滞纳金、罚款及没收非法所得；(四)其他应退税款、滞纳金和罚没款；(五)误收和其他应退税款的应退利息。可以抵扣的欠缴税款为：(一)欠税；(二)欠税应缴未缴的滞纳金；(三)税务机关作出行政处罚决定，纳税人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼，又不履行的应缴未缴税收罚没款；纳税人要求抵扣应退税金的应缴未缴罚没款。从以上规定可知，除了非税收入不得与税收收入抵销外，应退和欠缴的税款、滞纳金、利息、罚没收入之间可以相互抵销。
说到这里，顺便提一下破产抵销权的行使方式。前面已经提到过《企业破产法司法解释二》第四十一条：“债权人依据企业破产法第四十条的规定行使抵销权，应当向管理人提出抵销主张。管理人不得主动抵销债务人与债权人的互负债务，但抵销使债务人财产受益的除外。”第四十二条：“管理人收到债权人提出的主张债务抵销的通知后，经审查无异议的，抵销自管理人收到通知之日起生效。管理人对抵销主张有异议的，应当在约定的异议期限内或者自收到主张债务抵销的通知之日起三个月内向人民法院提起诉讼。无正当理由逾期提起的，人民法院不予支持。人民法院判决驳回管理人提起的抵销无效诉讼请求的，该抵销自管理人收到主张债务抵销的通知之日起生效。”税务局在行使抵销权时需要注意几个问题：第一、一般情况下，是债权人主动提出抵销主张，管理人提抵销只是例外，而且在判断抵销是否对破产企业有利这个问题上比较难判断，所以管理人主动提抵销的动力不足。所以税务局如果发现有可以抵销的债权要积极提出抵销主张，这对税务债权的清偿是有利的。第二、由于税款债权排在第二清偿顺位，而滞纳金只能作为普通债权排在第三清偿顺位，罚款更是处于劣后清偿顺位，所以这就涉及一个问题，税务局再提出抵销主张时，能否主张用应退税款抵销破产企业欠缴的滞纳金甚至罚款？这个问题确实没有明确规定，而且与破产法规定的清偿顺位有冲突。但是根据《企业破产法司法解释二》第43条的规定，破产抵销不受标的物种类和品质的限制，根据该规定，存在讨论的空间。第三、如果管理人对税务局提出的抵销主张有异议的，应该是管理人提起诉讼，而不是税务局提起诉讼，而且诉讼性质是民事诉讼而非行政诉讼。第四、特别提醒注意：税务局在申报债权时，一定是要全额申报，也就是说要按照抵销之前的数额进行申报，而不是申报抵销之后的数额。因为，现在实务中存在一种观点，债权人提起的破产抵销的主张，有一个前提，就是债权人依法申报了债权并且债权获得人民法院裁定认可之后才可以提出抵销主张。
苏州市中级人民法院 苏州市税务局
破产涉税问题会议纪要
为进一步深化落实《关于建立苏州市企业破产处置协调联动机制的意见》文件要求，加强破产处置过程中涉税问题的协调解决，有效提升破产处置质量和效率，服务优化区域营商环境，江苏省苏州市中级人民法院（以下简称苏州中院）、国家税务总局苏州市税务局（以下简称市税务局）经共同研究，形成以下会议纪要。
一、人民法院、指定的破产管理人应当自裁定受理破产申请之日起二十五日内书面通知已知的主管税务机关，告知申报税（费）债权相关事宜，主管税务机关应当在人民法院确定的债权申报期限内依法申报税（费）等债权。无法确定主管税务机关的，人民法院或破产管理人可以书面通知市税务局，市税务局应当协助确定并通知主管税务机关。
在人民法院确定的债权申报期限内未申报债权的，可以在破产财产最后分配前补充申报，但此前已进行的分配，不再对其补充分配。
二、人民法院指定的破产管理人代表破产企业处理破产清算过程中各项涉税事宜。人民法院裁定受理破产申请后至破产程序终结前，破产企业依法应缴纳的税（费），由破产管理人依法向税务机关进行纳税申报。
破产企业如有稽查、风险应对未结案或者发票相关协查、核查未完成的，破产管理人应先配合税务机关完成相关调查。
三、破产企业在受理破产日前被主管税务机关认定为非正常户，由破产管理人补办纳税申报。对破产企业发生的税收违法行为，税务机关依法作出行政处罚，解除破产企业非正常户认定。解除非正常户认定后破产企业申领发票的，税务机关应按规定及时办理。
四、由于破产案件中资产处置等需要，为临时提高增值税发票开具限额，人民法院向税务机关出具《破产清算发票使用协作函》，提出临时提高增值税发票开具限额的需求，税务机关据此进行提高增值税发票开具限额的操作，在《破产清算发票使用协作函》指定事项办结后，破产管理人应主动联系税务机关，恢复原限额。
五、破产企业、破产管理人认为破产企业符合国家相关税收优惠政策的，及时向税务机关申请，由税务机关按规定做好政策落实。对于符合增值税期末留抵退税条件的纳税人，由破产企业、破产管理人向主管税务机关申请留抵退税，主管税务机关按相关政策规定予以退税。
六、破产企业土地增值税征收过程中，税务机关应加强与破产企业、破产管理人的辅导与沟通，破产企业、破产管理人应配合税务机关提供相关资料协助开展工作。由于资料不全或其他原因无法全面计算土地增值税的扣除项目金额的，税务机关可依法委托评估公司进行评估。破产企业、破产管理人对评估结果有异议的，可提供相应证据向税务机关提出异议，税务机关对于经审核未采信或部分未采信的，及时告知其理由。
七、经人民法院裁定宣告破产的，破产企业、破产管理人应依法就破产企业清算所得向税务机关申报企业所得税，并依法弥补以前年度亏损。
八、破产企业处置不动产的，因特殊情况买受人无法取得销售不动产发票的，可凭不动产交易中买卖双方缴税凭证、相关司法文书申请办理不动产过户登记。
九、破产管理人持人民法院终结破产程序裁定书向税务机关办理税务注销的，税务机关应依照《关于深化“放管服”改革 更大力度推进优化税务注销办理程序工作的通知》（税总发〔2019〕64号）第一条第（三）项规定即时出具清税文书，按照有关规定核销欠缴税（费）、滞纳金、欠缴的税收罚款及没收违法所得。
十、破产重整企业重整计划草案经人民法院裁定通过后，根据《国家税务总局关于纳税信用修复有关事项的公告》（国家税务总局公告2019年第37号）规定，纳入纳税信用管理的企业纳税人，符合下列条件之一的，可在规定期限内向主管税务机关申请纳税信用修复。
（一）纳税人发生未按法定期限办理纳税申报、税款缴纳、资料备案等事项且已补办的。
（二）未按税务机关处理结论缴纳或者足额缴纳税款、滞纳金和罚款，未构成犯罪，纳税信用级别被直接判为D级的纳税人，在税务机关处理结论明确的期限期满后60日内足额缴纳、补缴的。
（三）纳税人履行相应法律义务并由税务机关依法解除非正常户状态的。
十一、破产管理人在破产程序中发现破产企业涉嫌未足额申报纳税，确有偷税漏税嫌疑的，应及时报告受理破产案件的人民法院和主管税务机关，并由税务机关依法对破产企业进行税务检查。
十二、破产管理人应当聘请具有财务核算和办税能力的专业人员核算应纳税款，对需要向税务机关提出税收政策咨询的，可以向税务机关提出。税务机关应当及时为破产管理人提供税收政策咨询服务。
十三、建立信息共享机制。人民法院和税务机关建立常态化的信息共享机制，利用现代信息手段，逐步实现信息共享的自动化、数字化。
十四、建立破产涉税联络机制。苏州中院和市税务局，按需召开破产涉税专题协调会，研究解决破产涉税共性问题。
各市、区税务局法制部门负责破产涉税问题的牵头处理协调（各部门设专门联络人，名单定期更新交市中院民五庭）。
来源：珈慧法税微信公众号
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