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编者按
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编辑提示
《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》强调, 要健全企业破产机制，完善企业退出制度。构建更加科学合理的破产法律制度，还需要进一步完善破产中的相关问题。2025年9月，全国人大常委会法制工作委员会最新公布的《中华人民共和国企业破产法（修订草案）》对现行法律作出比较全面的修订。本期特邀专家学者与资深法官，围绕绿色破产模式、个人破产执破衔接、破产衍生诉讼审理质效、预重整制度市场化等问题展开探讨，以飨读者。
王雄飞
浙江省高级人民法院民事审判第五庭副庭长，三级高级法官，法律金融学博士
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文章发表于《法律适用》2025年第10期“专题研究：破产法律适用前沿问题研究”栏目，第46-62页。因文章篇幅较长，为方便电子阅读，已略去原文注释。
摘要
强制执行制度中“财产报告+失信、限制消费令+保留生活必需品+参与分配+终结本次执行”基本构成了总体符合现行国情的“个人破产”，这是我国推进个人破产立法和司法实践非常重要的本土资源和制度基础。浙江法院个人债务集中清理制度的实践表明，将破产程序中的债权申报、管理人、债权人会议、财产处置和分配等引入强制执行程序，或者将强制执行程序中的财产报告等制度剥离，回归到破产制度的本位，以债务人财产、诚信状况的调查、核实为基础和核心在现有法律框架内推动形成个人债务集中清理（类个人破产）制度，可以部分替代实现个人破产的制度功能，区分债务人的“失信”与“失能”。
关键词：个人破产 强制执行 财产调查 债务 集中清理
目次
一、强制执行制度中的个人破产制度因素是个人债务集中清理的制度基础
二、个人债务集中清理（类个人破产）的制度构建
三、个人债务集中清理（类个人破产）的制度实践
四、个人债务集中清理（类个人破产）的制度完善
个人破产制度是破产法律制度不可或缺的一部分，对促进市场主体有序退出、优化法治化营商环境、激发社会创业创新创造活力具有重要意义。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，从推进中国式现代化、构建高水平社会主义市场经济体制的高度提出“健全企业破产机制，探索建立个人破产制度”，而且是放在“（7）完善市场经济基础制度”的部分进行论述，明确了破产制度作为市场经济基础制度的定位，意义重大。2025年3月8日提请十四届全国人大三次会议审议的全国人大常委会工作报告显示，2025年预安排审议34件法律案。2025年9月，全国人大常委会法制工作委员会最新公布的《中华人民共和国企业破产法（修订草案）》中有涉及个人破产立法的内容，但最终能否通过，社会各界高度关注。为开展个人破产立法试点，2021年3月1日《深圳经济特区个人破产条例》开始施行，2025年3月厦门市人大常委会办公厅向社会公布了《厦门经济特区个人破产保护条例（草案）》并公开征求意见。
以深圳为代表的个人破产立法试点以及相应的司法实践构成我国个人破产立法的重要积累，但除此以外，还需要对我国强制执行的制度和实践予以更多的关注。浙江法院全面开展的个人债务集中清理工作正是在现行法律框架内尤其是强制执行制度和实践基础之上实质性实现个人破产制度功能的深入探索，与深圳“立法先行”模式相比，亦具有自身“实践探索”的鲜明特色，具有更强的灵活性和包容度。笔者认为，强制执行中“财产报告+失信、限制消费令+保留生活必需品+参与分配+终结本次执行”基本构成了总体符合现行国情的“个人破产”，这是我国推进个人破产立法和司法实践尤为重要的本土资源。在某种程度上可以讲，正式的个人破产立法和司法就是把强制执行中具备实质个人破产功能的制度资源和司法资源剥离出来，建构完整的“强制执行+破产”的债务催收法律体系，而破产又应当是包括“企业破产+个人破产”的全面破产法律制度，补上市场主体退出制度的短板，进而实现整体社会治理能力和治理体系的提升。
一、强制执行制度中的个人破产制度因素是个人债务集中清理的制度基础
破产制度与强制执行制度都是债权人实现权利的重要法律途径。在债务人资产不足以清偿全部债务时，破产程序更有利于保障债权公平清偿。强制执行程序以债务的个别清偿为主要特征。强制执行的个别清偿与破产程序的集中清偿共同组成完整、全面的以公权力运行为保障的债务执行制度。但具体到我国，现实情况是强制执行制度形成和发展都早于破产制度。一方面，强制执行制度通过参与分配等承载或吸纳了破产程序的功能；另一方面，从20世纪90年代开始国家对强制执行制度运行的大量投入，大大降低了强制执行制度运行的私人成本，刺激了当事人通过执行程序解决事实上是破产问题的动机。强制执行制度在一定程度上具备或者包含个人破产制度的一些实质功能和要素。
《民事诉讼法》第252条在立法层面确定了被执行人财产申报的义务，对民事执行财产申报的主体、适用条件、程序、申报内容、法律责任等进行了规定。最高人民法院《关于依法制裁规避执行行为的若干意见》第1条提及被执行人暂时无财产可供执行的，可要求其定期报告。《最高人民法院关于民事执行中财产调查若干问题的规定》（以下简称《民事执行中财产调查若干问题的规定》）对财产报告制度作出了更为详尽的规定，被执行人应在限期内向执行法院书面申报财产情况，明确报告财产范围含现金、有价证券、动产、不动产、财产性权利等在内所有应当报告的财产。既强调报告财产令必须使用，也强调被执行人应当报告财产情况，还强调执行法院应当调查核实报告情况。执行程序中的财产报告制度，一方面是为了起到督促被执行人主动履行生效法律文书确定的法定义务的作用，另一方面则可以供执行法院研判被执行人履行义务的能力以及查证被执行人在执行过程中隐匿、转移财产的客观事实、主观恶意等。
根据《民事执行中财产调查若干问题的规定》第1条、第12条，目前我国法院执行部门查明被执行人财产或相关财产线索的途径和方法主要有三种：一是法院依职权查询；二是申请执行人提供相关线索；三是被执行人进行财产申报。但在强制执行制度中，财产报告制度运行的效果有待进一步完善。浙江省建德市人民法院专门就财产报告制度做过的调研显示，以2019年至2020年5月期间该院执行财产报告制度情况为样本，期间共计发出财产报告令3244份，收到被执行人财产报告507份，回收率16.63%，经调查核实认为系如实报告的437份，占13.47%，浙江省建德市人民法院对拒不报告或者虚假报告的被执行人依法处罚，其中纳入失信名单1503人次，限制出入境15人次，作出拘留决定676人次（实际拘留141人次），作出罚款决定608人次，共计271.5万元（实际罚款到位74人次，共计12.3万元）。调研结果显示，实践中强制执行程序的财产报告制度作为一项制度性的规定，逐渐转化为认定被执行人失信的措施，即以被执行人“违反财产报告制度”为由将其纳入失信名单。当一项法律制度在实践中流于形式或者发生了变异，是制度规定有待进一步完善。
财产报告作为一项制度性的规定，其实质或者本源应是个人破产制度中的要素，破产制度作为概括性的债务清理制度对应债务人概括性的财产申报义务。财产报告具备个人破产制度属性，只有在债务人是进行整体债务清理的情形下，才具有课以全面申报财产状况义务的正当法理基础。强制执行制度中，财产报告不宜作为一项常态化制度。实践也表明，财产报告作为强制执行中的一项常态化制度设计也不可能得到有效运行，而应作为防范被执行人转移财产、逃废债务等特殊情形下的规制手段。这一立法逻辑在民事强制执行法（草案）中已经有所体现，其第46条规定人民法院责令被执行人报告财产的，应当发出报告财产令。被执行人收到报告财产令后，应当于指定的日期亲自到场报告。当日报告确有困难的，可以向人民法院申请变更日期。
失信和限制高消费，作为强制执行制度中有力的联合惩戒手段，在一定时期内发挥了重要作用。《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》第1条规定，被执行人未履行生效法律文书确定的义务，并具有下列情形之一的，人民法院应当将其纳入失信被执行人名单，依法对其进行信用惩戒：1.有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务的；2.以伪造证据、暴力、威胁等方法妨碍、抗拒执行的；3.以虚假诉讼、虚假仲裁或者以隐匿、转移财产等方法规避执行的；4.违反财产报告制度的；5.违反限制消费令的；6.无正当理由拒不履行执行和解协议的。纳入失信被执行人名单的被执行人，执行法院将依照《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》第3条的规定，对被执行人采取限制消费措施。
需要特别引起关注的是，强制执行制度中的失信和限制高消费的功能和作用也在发生变化。其一，按照“失信”制度的本意和初衷，应当主要或重点是针对“有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务的”被执行人，但如前所述，大部分执行程序是依据“违反财产报告制度的”理由来将被执行人纳入失信名单。其二，大部分被列入失信名单的被执行人并非“失信”，而是“失能”，即丧失或者部分丧失履行法律义务能力。最高人民法院提出要注重区分失信与确无财产可供执行的“失能”就是对这一问题的回应。对经核实确无能力履行义务的，不纳入失信名单，对有能力履行却恶意逃避、抗拒执行的，加大失信惩戒力度。2024年，全国法院新纳入失信名单245.7万人次。其三，限制消费令中发挥最大作用的是限制“乘坐G字头动车组列车全部座位、其他动车组列车一等以上座位”，但实际上限制了大量“失能”被执行人重新就业创业，且这一负面作用有进一步扩大的趋势。失信被执行人名单制度的建立可敦促被执行人在法律规定的期限内自动履行法律文书确定的义务，推进执行工作的展开，从而使执行案件能够在规定的期限内正常终结。但这项制度有效运行的前提，即“失信”还是“失能”的区分，被执行人失信惩戒的精细化、精准化，不取决或者不主要取决于强制执行制度，而需要通过个人破产制度对被执行人的财产状况、履行能力作全面的申报、调查和评估，失信和限制高消费具有更强的个人破产制度的属性。
二、个人债务集中清理（类个人破产）的制度构建
概括地说，个人债务集中清理制度就是介乎于强制执行制度与个人破产制度之间的一项制度，其核心和基础在于对“诚实而不幸”债务人财产的全面调查，在现有法律框架内形成债务人的全面债务清理方案。2020年12月浙江高院发布的《浙江法院个人债务集中清理（类个人破产）工作指引（试行）》（以下简称《工作指引》）是目前个人债务集中清理制度较为典型的实践样本。相比于强制执行制度，个人债务集中清理统合了前文所述的财产报告、失信和限制消费令、生活必需品、参与分配等制度因素，通过对债务人财产的全面调查，区分债务人的“失信”和“失能”，可以实现执行案件的退出和终结，而不再是“终结本次执行”，达到债务人救济的司法目的；相比于正式的个人破产制度，个人债务集中清理虽缺乏法定的债务豁免，但可以通过灵活的偿债方案设计实现实质性的债务豁免功能。
开展个人债务集中清理工作，回应经济社会发展的实践需求和现有法律框架内开展具备个人破产实质功能的债务清理工作的制度需求，具有四个方面的重要作用。第一，债务人“破产保护”功能，或者说区分功能，即区分债务人的“失信”和“失能”。只有对债务人进行准确区分，才能实现对诚信债务人的有效保护，严防恶意逃债。“失信”即“有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务”，对这类债务人应当通过强制执行实现债权人的权益。“失能”是指通俗意义上所谓的“诚实而不幸”的债务人，确实没有清偿能力或只有部分清偿能力，但却是诚信的，对这类债务人需要给予破产保护。在这一点上，个人债务集中清理或者个人破产，通过对债务人财产状况的全面审查，回应了理论中“难以区分债务人失信和失能”这一最大的痛点和难点。第二，保障债权人的公平有序清偿。参照破产程序，个人债务集中清理程序旨在将个人负债集中到一个程序中作全面清理，这也与债权平等的法理相吻合。第三，债权人的教育和风险警示。传统农业社会主要是在熟人之间形成债务关系，“人不死账不烂”等观念影响深远，破产保护文化的宣传和普及远远不够，债权人应当注意识别、控制债务风险的意识也远远不够，与商业社会的发展需求不相匹配。第四，完善市场主体退出的制度通道，推动形成健全完善的市场经济体系。总体上形成“有资产的强制执行+资不抵债的破产清理”这一完整的债务强制清理和执行体系。通过强制执行、个债清理以及未来正式的个人破产等，推动在社会经济层面从债务软约束走向债务硬约束，使得市场经济体系运行的基础性规则更加健全，社会信用体系建设的基础更加牢固。
个人债务集中清理制度的主要目的是在现行法律框架内指导债务集中清理实务工作开展，指导全省法院办理个债清理案件，明确相应的流程。深圳经济特区是立法先行，可以在条例中规定“破产免责”等核心制度。而浙江法院开展这项工作，目前只能在现行法律框架内进行。所以前期实践探索中就遇到债权人表决不同意等情形下如何实现“免责”，债权人未进行债权申报亦难以产生破产法上失权的法律后果等难题。《工作指引》的内容严格在法律框架内制定，如债权人会议表决的内容不得侵害异议债权人或未参加债权人的合法权益等。但同时，也结合实践开展的情况，进行最大程度的探索创新，比如将债权人会议审议生活必需品（豁免财产）的范围的结论作为人民法院作出相应决定的重要依据、引导债权人作出附条件减免债务的承诺等等。
个债集中清理的主要制度设计是强调给予相关当事人以制度激励。如何激励和引导相关利害关系方来开展个人债务集中清理工作，需要给相应的主体以制度激励，主要的内容有：1.对债务人而言，开展个人债务集中清理工作可以给他带来的好处主要有：一是给予破产保护（或者说免予强制执行），比如债务人如实申报个人财产，可以免予被纳入失信被执行人名单，免予人民法院的拘留、罚款等强制执行措施；二是适当予以财政补贴，清理费用等可以从破产专项资金中列支；三是“生活必需品”保留，结合债权人会议审议意见，人民法院可以依法决定债务人生活必需品的保留，而不需要再到处躲债；四是债务的集中清理，帮助债务人摆脱债务泥潭，重获经济新生。2.对债权人而言，主要的好处有：一是在债务集中清理工作中，债务人的配合度能够得到有效保障，这项工作的开展是以债务人的“诚信”配合为基础的，若债务人不“诚信”则不予受理，即使受理以后也会被驳回申请；二是个债清理中有更多的调查、核实债务人财产的手段，主要是引入管理人资源和破产专项资金，可以更加全面、彻底调查、核实债务人财产状况；三是对于金融机构债权人提供更加丰富、便捷的不良资产核销手段。3.对案件受理法院而言：一是可以通过个人债务集中清理，对自然人执行案件进行“合并同类项”，即对同一被执行人的执行案件进行集中，这样对于法院总体工作推进是十分有利的，减少重复劳动；二是引入管理人等社会资源到执行程序中，缓解人民法院“案多人少”压力。
（三）个债集中清理制度的主要内容是个人破产制度和执行制度的充分衔接
《工作指引》中既有个人破产制度的因素，比如债权申报、管理人、债权人会议、财产处置和分配等，也有很多强制执行制度中的个人破产因素，即上文所述的财产报告、失信和限制高消费、参与分配、“生活必需品”的豁免等。某种程度上，可以说是将破产程序中的管理人制度等引入强制执行程序，或者说是将强制执行程序中的财产报告等制度回归到破产制度的本位。通过实施个人债务集中清理，反向助推执行制度回归“强制执行”本位，强调是对“有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务的”当事人采取强制执行措施。“没有履行能力”而又诚实的债务人，可以通过个人债务集中清理进行集中执行。在《工作指引》的制定过程中，我们充分关注到强制执行制度和实践是个人破产制度的本土资源。
这项制度有效运行的核心和基础在于债务人的财产申报、调查与核实。从某种程度上讲，《工作指引》确定的个人债务集中清理工作是建立在债务人“诚实而不幸”的基础之上。因此，“财产申报”制度是个人债务集中清理工作的一项基础性制度，如果债务人不配合进行财产申报，这项工作就不再有开展的必要和基础。《工作指引》确定了较为详细的债务人财产申报的内容（受理时、受理前2年以及受理以后的定期申报）、主体（本人及其配偶、未成年子女以及其他共同生活的近亲属名下的财产情况），债务人同时可以申报“生活必需品”（豁免财产）清单，经债权人会议审议后人民法院决定。
总体上，《工作指引》对如何甄别债务人的“诚实而不幸”提出了路径：一是债务人向人民法院书面报告财产，且范围包括本人及其配偶、未成年子女以及其他共同生活的近亲属，需要接受债权人会议的质询，《工作指引》第42条提出，债务人应当出席债权人会议并接受质询。债权人可以在债权人会议召开10日前，以书面方式陈述具体理由，要求管理人通知债务人的配偶及成年直系亲属列席债权人会议并接受质询。二是引入管理人资源，《工作指引》第29条、第30条对于管理人如何调查、核实债务人财产的情况提出了较为详细的意见。管理人是列入破产管理人名册的社会中介机构及其执业律师、执业注册会计师，或者政府部门的公职管理人。管理人需要全面调查核实债务人的财产，必要时甚至需要对近亲属的支付宝、微信等第三方支付平台有关情况进行调查。这一做法也可以很大程度上缓解在执行案件中人民法院线下调查措施和人少案多的问题，在个人债务集中清理过程中实现区分债务人“失信”还是“失能”的制度目的。三是在债务人财产申报的基础上，人民法院依职权进行调查、核实，而且从程序设计的角度，人民法院依职权调查系个人债务集中清理的主体部分。《工作指引》第28条明确，对债务人申报的财产情况，人民法院应当及时调查核实，必要时可以组织当事人进行听证。人民法院应当通过网络执行查控系统对被执行人的存款、车辆及其他交通运输工具、不动产、有价证券等财产情况进行查询、核实，经债权人申请，根据案件实际情况，可以依法采取审计调查、公告悬赏等调查、核实措施，以及其他必要的调查核实措施。
关于债权申报和债权人会议。其一，《工作指引》中债权申报的主要目的在于尽可能将债权人纳入债务集中清理程序，但考虑到债权人没有申报的情况下，不会产生法定失权的法律后果，故《工作指引》未设公告环节。另外，个人债务清理程序针对“诚实而不幸”的债务人，在债务人充分、全面配合的情况下，债权人相关信息通常能比较全面掌握。其二，债权人会议表决是比较困难的问题，考虑到在现行法律框架下还难以简单赋予债权人会议表决以相应的法律效力。但同时有需要给实践探索提供更多可能，结合前期浙江温州地区的实践，《工作指引》第40条提出“双重表决规则”，即债权人会议可以探索采用双重表决规则等方式，首先由全体债权人一致同意通过一项表决规则，然后再根据通过的表决规则对财产分配方案等事项进行表决，以有效推进清理程序。同时，《工作指引》第41条明确，债权人会议对债务人生活必需品（豁免财产）清单的审议结果，作为人民法院依据《民事诉讼法》第244条确定“被执行人及其所扶养家属的生活必需品”范围、金额的重要依据。其三，债务人应当出席债权人会议接受质询，债务人、债务人配偶及成年直系亲属经管理人通知无正当理由拒绝接受质询的，视为其具有不诚信行为，人民法院可以视情况终结个人债务集中清理程序。接受债权人会议质询也是债务人诚信的一个重要表现。
三、个人债务集中清理（类个人破产）的制度实践
自2018年起，浙江的温州、台州、丽水遂昌等地就开始逐步探索具有实质性个人破产制度功能的个人债务集中清理制度。2020年12月，在总结前期试点经验的基础上，通过对前述强制执行制度中个人破产制度因素的充分研究和论证，浙江高院出台《工作指引》，系统、规范、有序开展个债清理的制度实践，形成一种较为有效的试点探索、理论研究、制度构建和制度实践螺旋式演进的理论与实践相结合、相促进的模式。
2024年全年，全省法院共受理个债清理案件1975件，审结1662件，较2023年分别同比上升54.9%、48.3%。其中，与企业破产案件一并受理的个债清理案件共59件，审结56件。在1662件已审结的个债清理案件中，共完成清理445件，成功清理率约26.77%，与往年基本持平。债务清偿方面，2024年个债清理涉案债务总额76.16亿元，其中担保债务额16.62亿元，普通债务额59.54亿元。通过个债清理实际共清偿4.28亿元，其中担保债务清偿1.16亿元，普通债务清偿3.12亿元。在债权人数层面，全省个债清理案件涉案债权人共计8074人，其中涉及金融债权人共2589人。共涉及执行案件6629件，涉执行标的金额67.21亿元。案件数量的大幅度上升反映出浙江作为民营经济大省对于个人破产的制度需求十分迫切。个债清理案件的办理确实也对债务化解、执行案件退出起到了积极作用。
全省法院持续加大中小微企业破产与个债清理相结合的工作力度，重点探索债务人企业的实际控制人、股东或者为债务人企业提供担保的自然人的个债集中清理工作。对企业和个人债务高度混同的案件，做好债务人辅导、债务磋商、投资人引入等工作，引导符合条件的中小微企业家申请个债清理。企业破产案件中，将实际控制人、股东等个人债务清理工作一并纳入，由破产案件管理人担任个人债务集中清理工作的管理人。浙江省东阳市人民法院一案件采用合并处置模式一揽子解决企业及经营者债务合计8500余万元，合并提升债权清偿率10%以上，成功保留首批“中华老字号”品牌和原经营团队。此外，2024年全省法院个债清理成功率持续保持在25%以上，超400名债务人通过个债清理摆脱了债务泥潭，重获经济新生。还有部分未完成清理的债务人通过个债清理程序暂时解除执行强制措施，获得“喘息”的机会。如浙江省平阳县人民法院受理的陈某某个人债务集中清理案中，虽然清理方案经二次表决未通过，但该案调查组成员一致同意法院强制执行案件退出，为当事人往返上海和平阳之间治疗癌症、照顾患病女儿提供方便，彰显个债清理人文价值。真正实现区分“失信”与“失能”的制度功能。
在《工作指引》基础上推进和实施个人债务集中清理工作，需要内外联动，人民法院内部也需要各部门配合衔接，尤其是执行和破产审判部门的配合，外部需要政府相关部门在管理人履职资金保障、债务人财产调查等方面的支持。
一是强化“诚信”审查，巩固个债清理工作基石。在一个单独的强制执行案件中，由于无法完成对债务人财产、信用状况的全面审查，导致难以终结执行，只能“终结本次执行”。长期累积，终成为债务执行制度的痛点。个人债务集中清理制度的有效实施则建立在债务人诚信全面审查机制基础上。首先，债务人全面申报财产是诚信审查的基础。例如浙江省杭州市余杭区人民法院受理的杨某某个人债务集中清理案，债务人主动申报农村自建房即将被征用的财产变动情况，为完成清理创造可能。其次，对债务人财产报告情况的调查、核实是个债清理中“诚信”审查的核心内容。“诚信”审查的基本逻辑不是认定债务人的诚信，而是没有发现债务人的重大不诚信行为。“诚信”审查的措施主要是人民法院依职权调查核实、管理人调查核实、债权人会议质询、通过公告等方式接受社会监督等。浙江温州等地法院还通过与金融机构及政府部门信息沟通和数据共享，提高诚信评估的全面性、准确性。再次，坚决打击利用个债清理逃债的行为，对债务人存在严重失信行为的情况，及时终止个债清理程序并视情况采取撤销“债务免除”、恢复强制执行乃至移送公安机关依法追究责任等措施。
二是人民法院内部加强执破配合衔接，充分挖掘债务集中清理制度的本土资源。浙江高院确定的个债清理重点突破地区和法院都建立了破产审判部门与执行部门个债清理会商合作机制，充分发挥执行部门的“债务人筛选”优势和破产审判部门的专业能力优势，推行“执行筛选+会商甄别”双向联动工作模式，共同确定案件筛选标准和移送规则。深入挖掘强制执行制度中的财产报告、生活必需品、参与分配和终结本次执行等具有个人破产属性的制度因素，既有效解决个债清理工作的合法性问题，同时推动强制执行工作回归“强制执行”制度本位。有效打通个债清理和执行和解，对个人债务虽未完全完成清理但部分债权人同意债权清理方案的案件，将清偿方案转为执行和解协议，反向助推执行案件执结。
三是加强外部府院联动，优化个债清理工作外部环境。个人债务集中清理工作是一项对社会基础制度（如财产登记、信用体系等）支撑要求比较高的工作。浙江法院在个债清理工作中加大府院联动力度，强化政府部门在个人债务集中清理工作中的公共服务职能。多地法院与地方政府依托现有的破产府院联席会议机制等开展个债清理工作对接，制定出台个债清理联动机制文件，完善个债清理配套机制。持续深化与政府在管理人履职环境优化、破产援助资金保障、金融机构协调支持、债务人再就业帮扶与信用修复、公积金提取、打击逃债和联合监督惩戒等领域的协调共治。如浙江省杭州市余杭区人民法院对接人社、公安、司法等部门制定《关于完善个人债务集中清理工作府院联动机制的若干举措》，明确府院联动协作重点并协力推进。多地法院还与金融监管部门、当地银行业协会协调建立“诚信履行贷”“重整贷”等低利息贷款，以市场化手段帮助债务人拓宽筹资渠道。
四是强化宣传引导，营造个债清理良好社会氛围。依靠微信公众号、微博、新闻媒体等媒介，通过新闻发布会等形式，发布典型案例，多渠道加强社会宣传，增强全社会尤其是债务人、债权人对于个债清理工作的接受度和认同感。
一是社会认知有待进一步提升。近年来，社会公众对个债清理工作的了解逐步加深，接受度和配合度有所提高，但相当部分债务人和债权人对个债清理制度的性质、作用等尚缺乏全面认识，影响了个债清理推进效果。一些传统的重农社会遗留的观念如“父债子还”“人不死账不烂”等在一部分社会群体中还根深蒂固，与商业社会“宽容失败、鼓励创新”的需求不匹配、不吻合。部分债务人寄希望于个债清理“零清偿”以解除债务或借助“债务豁免”功能逃债，部分债务人存在侥幸心理主动隐瞒或被动遗漏关键信息，导致无法达成合理清理方案，还有债务人在执行立案后意图通过个债清理拖延债务清偿时间。部分债权人则认为个债清理程序只能给债务人豁免债务，债权人不仅无法获得实际利益，还会影响强制执行程序，进而对债务清偿方案有消极抵抗情绪。
二是破产免责等核心制度有待进一步完善。自由财产、债务豁免、失权复权等系个人破产制度的基本要素。个人债务集中清理工作因为缺少破产立法的制度支撑，只能在现行的以强制执行为主的法律框架内探索，制度空间有限。虽然《工作指引》规定，债权人会议可以探索采用双重表决规则等方式，但债权人对债务人的谅解程度及对债务的豁免尺度不尽相同，个别债权人不同意表决规则或不同意财产分配方案致案件办理难度加大的现象存在，个人债务集中清理存在法定免责等制度瓶颈。
三是债务人财产状况调查核实困难。债务人财产、诚信状况的调查是个债清理工作的基础和核心。由于当前财产形态日益多元、债务人不配合等原因，导致债务人财产调查核实存在困难，部分案件中诸多家庭成员共同居住生活，难以准确认定和区分债务人个人财产。夫妻共同财产、家庭共同财产制度与个人债务集中清理（个人破产）之间存在植根于传统文化的天然紧张关系。社会层面关于债务人财产调查的配套制度有待进一步完善。
四是金融债权豁免受限致清理方案通过难度大。金融债权人受制于内部审批制度而无权决定个债清理案件的债务豁免比例，大部分表决事项不能在债权人会议中当场作出决定，需会后逐级上报审批，直接影响个债清理工作的效率，且金融机构对个人债务豁免和呆账核销受到财政、税务、审计及金融监管等方面的严格监督，在无更加明确的法律制度保障情况下，大部分金融机构尤其是国有银行不愿意放弃债权，仅同意占比很小的利息减免。因而金融机构反对清理方案致清理程序难以继续推进的情况存在。
五是债务人后续监管困难。浙江法院个人债务清理实践中，有一些案件设置了5年以内的考察期，但考察期如何对债务人进行有效监管的问题较为突出，这涉及监管主体、债务人个债清理情况的信息披露、考察期各方主体的职责、权利义务等问题。
四、个人债务集中清理（类个人破产）的制度完善
个人破产制度曾在十几年前进入我国立法者的视野。2007年施行的企业破产法，起草阶段历时12年之久，有关个人破产制度的草案条文在讨论时引起争议，最终被删除。在当前我国的社会环境下，如果个人破产制度仍然缺位，一个适应社会主义市场经济体制的市场主体退出法律体系就难言构建完善。当前，扎根于浙江省的民营经济土壤，浙江法院的个人债务集中清理工作显示出蓬勃的生命力。无论是从理论研究还是实践工作推进的角度观察，执行和破产两种制度、法院内部两个部门、两种程序如何实现合理的分工和有效地衔接，都是一个重大命题。个人债务集中清理制度的完善和发展，短期看需要完善执行、个债清理和破产的衔接，长远和根本之计，则在于建立正式的个人破产制度。
当下个人债务集中清理制度的全面深入实施需要建立起与现行强制执行制度和实践的良好衔接，要建立起两个程序全流程、各环节的衔接，包括但不限于：1.个人债务集中清理案件受理时个别执行程序的中止。2.个人债务集中清理案件受理时强制执行措施中失信被执行人名单的删除或屏蔽，限制消费令的解除或维持。个债清理案件办理中，要全面贯彻实施《浙江省优化营商环境条例》第22条的规定，对申请债务集中清理的个人，经审查后符合条件的，可以按照规定删除其失信信息。对于限制消费令，则需要重点研究对于“乘坐飞机、G字头动车组列车”限制问题。如果能把这两项从限制高消费中单列，删除对于个债申请人“乘坐飞机、G字头动车组列车”的限制，有利于其恢复正常生产生活和债务的清理。3.执行程序中财产查控程序与个人破产程序中财产报告和调查核实程序的对接。4.个人债务集中清理程序终结裁定作出后个别执行程序的终结等。
个人债务集中清理制度与强制执行制度建立全流程衔接的理论基础在于：1.从法律性质上来讲，两者同属于财产和债务的执行和清理程序，两个程序部分功能具有重合性，即对被执行人（债务清理人）财产的调查、控制和处置是两个程序相同的最重要、最基本的功能之一。2.强制执行程序是个别执行，个人债务集中清理是在债务人资产不足以清偿全部负债情形下对债务人所负债务的集中、概括执行。3.个别清偿与公平有序清偿。民事执行程序是为个别债权人的利益而进行的个别执行程序，旨在满足个别债权人的债权诉求。个人债务集中清理程序（破产程序）是为全体债权人的利益而对债务人的全部财产进行的执行程序，旨在对全体债权人的公平分配。当债务人符合破产情形时，个别清偿应让位于公平有序清偿。
个债清理程序的完善应重点强调三个方面：一是诚信审查的方式和内容。对于债务人诚信审查的工作思路，应从正向的诚信识别和认定转为反向的诚信审查，也即应以债务人财产申报为基础，通过法院依职权调查、管理人调查等，审查债务人是否存在重大不诚信行为，如果没有发现，则可推定“诚信”。二是明确个债清理非执行和解。两者之间实质性的区别在于个债清理强调以债务人财产情况的全面深入调查为核心和基础，而执行和解则更多侧重债权人和债务人关于债务清偿的谈判，不强调或较少强调债务人财产情况的全面调查。而正是债务人（特定情形下包括其配偶、近亲属）财产情况的全面调查、核实，构成后续债务清偿方案、生活必需品保留、强制执行退出等工作的基础。三是对债权人表决的正确理解和把握。个债清理不应过分依赖和强调债权人的表决，原因在于我们始终强调个债清理工作是建立在对债务人财产情况的全面调查核实基础之上，债权人的表决并非决定性的，这也符合清算法律制度的法理。债权人不同意并不能实质改变债务人的清偿能力，很有可能反而因为失信等措施无法解除而限制了债务人的清偿能力。所以《工作指引》第39条是讲债权人会议审议债务人财产情况报告、审议财产调查情况、审议财产分配方案，而非“表决通过”。
个人破产制度需要从执行制度和实践中找到一些支撑性的因素，除了深圳的个人破产立法试点以外，强制执行法律中也蕴含了大量个人破产法的制度因素，如本文所分析的财产报告、失信和限制消费令、生活必需品豁免、参与分配、终结本次执行等。对于下一步个人破产立法、强制执行制度的立法完善（主要是指民事强制执行法）而言，需要做好个人破产制度因素的剥离和回归。我们关注到，关于执行款的清偿和分配，《民事强制执行法（草案）》第179条规定：“执行款在优先清偿执行费用和共益债务后，依照下列顺序进行分配：（一）维持债权人基本生活、医疗所必需的工资、劳动报酬、医疗费用等执行债权；（二）对执行标的享有优先受偿权的债权；（三）其他民事债权。前款第三项规定的民事债权，按照查封财产的先后顺序受偿。”也就是说，按照草案的规定，强制执行中被执行人为自然人的，也将不再适用参与分配，彻底将参与分配制度从强制执行制度中剥离出去。从制度演变的角度观察破产制度与强制执行制度，笔者认为大致可以确定有两个时间重要节点，第一个重要节点是《民诉法解释》第513条至第516条，从制度层面将企业破产程序、企业破产制度从执行程序、执行制度中剥离出来，针对企业法人不得再适用参与分配制度。下一个重要节点就是将个人破产程序、个人破产制度从执行程序、执行制度中剥离出来。完成了这两个步骤，破产制度就得以从强制执行制度中完全剥离，以强制执行、破产为两大支柱的债务催收法律体系就得以建立。
（三）个债清理制度的发展方向
从长远来看，个人债务集中清理制度发展的方向在于建立正式的个人破产制度。当前我国个人破产立法已经有了一定的理论储备，强制执行制度和实践以及深圳的个人破产制度试点、浙江的个人债务集中清理等实践也为个人破产立法提供了一定经验积累。建立个人破产制度，一方面可以补足破产法律制度的短板，另一方面也可以补足债务执行制度的短板。强制执行是个别执行，个人破产是概括执行、集中执行，强制执行制度主要是针对“有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务的”被执行人，个人破产制度主要是针对“诚实而不幸”的债务人。强制执行主要是针对被执行人的具体财产，应树立“财产执行”理念，个人破产制度是针对债务人的概括财产，其对应的是“主体破产”。只有当个人破产制度给予“诚实而不幸”的债务人以相对宽容的制度出路，强制执行的强制性才具有更加充分的法理和道德基础。否则，当针对作为被执行人的自然人只有强制执行一种债务执行制度时，那些只有部分履行能力或者丧失全部履行能力的自然人债务人除了执行和解以外，就没有其他债务清理的制度出路，债务执行制度就难言健全。这也是造成目前全国法院终本案件“堰塞湖”的制度原因。强制执行终本案件“堰塞湖”的制度性出口只能是正式的个人破产制度，个人债务集中清理制度发展的方向也只能是正式的个人破产制度。
来源：《法律适用》2025年第10期
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