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浙江省温州市中级人民法院课题组
浙江省温州市中级人民法院课题组主持人：赵江涛，浙江省温州市中级人民法院党组书记、院长。课题组成员：林锡铭，浙江省温州市中级人民法院党组成员、副院长；叶希希，浙江省温州市中级人民法院温州破产法庭庭长；叶飞，浙江省温州市中级人民法院温州破产法庭副庭长；陈小芝，浙江省温州市中级人民法院温州破产法庭法官助理。
声明：
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文章发表于《法律适用》2025年第7期“问题探讨”栏目，第145-161页。因文章篇幅较长，为方便电子阅读，已略去原文注释。
摘要个人债务集中清理程序的有效实施应当建立在诚信审查基础上，从而避免对传统执行和解中财产要素的过度依赖。诚信审查具有三重功能，即在程序价值维度上体现为个人债务集中清理程序之独有功能，在价值目标维度上构成实现类个人破产保护效果的先决条件，在适用标准维度上形成程序准入的阈值控制。基于此，构建个人债务集中清理诚信审查应从以下三个阶段进行完善：其一，事前审查阶段以形式审查为主，引导债务人全面如实申报财产；其二，事中审查阶段建立市场管理人与公职管理人协同架构，适用诚信推定规则，并将审查范围延伸至家庭成员的配合义务，同时优化债权人表决规则；其三，事后审查阶段对债务人实施社会化诚信监管。在配套机制方面，有必要建立受理前辅导程序、委托社区调查机制以及第三方听证机制，从而推动破产法律文化建设。
关键词：个人债务集中清理 诚信审查 公职管理人 受理前辅导程序 委托社区调查机制
2020年5月11日，《中共中央、国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》在中央层面首次提出“推动个人破产立法”。2024年，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，再次强调了“探索建立个人破产制度”这一改革举措，为推动在国家层面构建个人破产法律制度提供了政策依据。近年来，我国对个人破产实践探索主要由深圳经济特区个人破产程序与浙江等地开展的“与个人破产制度功能相当的试点工作”，即个人债务集中清理程序共同组成。后者以浙江省温州地区为代表，已经形成一批相当规模的实践样本，截至2024年累计受理个人债务集中清理案件1077件，涉及执行案件4760件，累计结案846件，其中171件成功清理，清理债权额达1.87亿元。因此，本文拟基于个人债务集中清理工作的实践现状与发展趋势，探讨个人债务集中清理诚信审查体系的构建，以期为构建符合我国历史文化传统、解决我国发展中出现的现实问题、为我国社会所接受的个人破产制度提供参考。
一、个人债务集中清理诚信审查的现状分析
在现有法律框架下，所谓的个人债务集中清理制度是指借助于现有的执行和解、参与分配等执行制度和理论，参照个人破产的原则和精神进行程序设计，以执行的手段达到个人破产的效果而形成制度规范。个人债务集中清理程序具有鲜明的“实践先行”的特点，但在现行法律框架下不可避免地具有客观局限性。对于个人债务集中清理诚信审查现状进行分析，目的在于探索如何以诚信原则指导个人债务集中清理的司法实践，故有必要将其置于当前个人债务集中清理程序的整体运行框架中进行系统分析。
（一）片面追求个人破产制度中债务豁免的目标
“个人破产免责是现代个人破产制度不可或缺的内容，其正当性依据主要来自多元免责理论的支撑。免责立法理念最早源于债务人合作理论，但现代个人破产免责制度已经融合了债务宽恕理念、人道主义理论和社会效用理论，体现了个人破产法立法本位的转变。”个人债务集中清理程序在现有法律框架内属于执行和解的范畴，故在参照企业破产法相关规定时，不得违反现行执行和解制度的基本规定。在个人债务集中清理程序中，由于“全体多数决”和“强制批准”两项破产法核心制度尚无法确立适用，债务豁免事项需要严格遵循意思自治原则。
在实践中，由于债务人没有财产且无未来收入，部分法官或管理人往往先征求个别债权人的意见，而金融机构债权人因担心承担不合规的责任，故通常对清理方案投反对票或弃权票，但其不同意免责或态度消极并非对债务人的不认可，也不关乎对收益成本的理性考量，主要原因仅在于债务豁免缺乏明确的法律依据。在债权人拒绝豁免债务后，就直接动员债务人撤回个人债务集中清理程序。由此引发了对个人债务集中清理程序的三大质疑：一是个人债务集中清理程序无异于执行和解程序；二是个人债务集中清理程序之成功标志为和解成功或债务免责；三是只有符合免责条件的债务人才能适用个人债务集中清理程序。此类质疑还表明“将个人破产等同于债务免责的片面性理解和绝对化处理”，与“个人破产就是欺诈逃债的观念”存在同样的逻辑错误，应当予以纠正。
（二）过度注重执行和解传统模式中的财产要素
长期以来，我国通过民事诉讼法关于“作为被执行人的公民因生活困难无力偿还借款，无收入来源，又丧失劳动能力”情形的特殊执行终结制度以及参与分配制度等接近个人破产制度功能的安排，在一定程度上缓解了个人破产立法缺失带来的问题。基于此，个人债务集中清理程序得以在现行法律框架内搭建。然而，由于执行制度系以债权人利益保护为视角，加之我国企业破产法亦未确立诚实信用原则，导致个人债务集中清理程序因未形成以诚信为核心的体系路径，而过度注重执行和解传统模式中的财产要素，不仅造成财产调查与管理人履职等具体环节存在问题，更使程序面临结构性效能有待进一步完善的问题。
个人财产调查过程中，在个人资产方面，往往无法清晰地统计并罗列自身的所有财产与收入，个人财产还常常和家庭共同财产相互混同；在支出方面，个人支出项目数额较小且较为分散、琐碎，既难以完整还原所有交易的原始情况，也难以针对每一笔交易的必要性和合理性制定统一的评判标准。同时，大部分债务人往往处于无资产无收入状态，几乎无法提供任何有价值的财产或者未来收入，以至于在大量案件中的财产调查存在一定程度上的程序空转问题。
在管理人履职问题上，相较于企业破产案件而言，在个人债务集中清理案件中不但个人财产规模整体小，管理人获得薪酬难，而且案件数量可能会显著高于企业破产案件数，管理人工作量大，甚至个人债务清偿方案往往需要长期履行，个人失权期间需要持续监管。换言之，当前个人债务集中清理案件的工作量与市场化管理人报酬金额之间、案件数量与市场化管理人队伍履职能力之间，以及案件履行的长期性与市场化管理人监管能力之间的三对矛盾突出，现行市场化管理人体系无法完全满足个人债务集中清理实践的需求。管理人履职问题，直接影响个人债务集中清理案件办理效果。
（三）破产法律文化建设及诚信审查配套机制有待完善
我国的破产制度是在没有个人破产制度基础上的跨越式发展，缺乏相应的破产保护法律文化与之相适应。“欠债还钱、天经地义”隐含着“破产有罪”的道德评价依然存在，表现为债务人受破产耻辱心理的影响，对申请个人债务集中清理的内生动力不足，债权人对个人债务集中清理存有“逃废债”顾虑与抵触心理。在2025年印发《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全社会信用体系的意见》之前，我国既没有建立统一的公共信用信息系统，也没有统一的信息披露制度，由于信用市场发育不完全，个体信用还没有成为市场评价的主要依据。因此，在个人债务集中清理程序中，难以通过外在的公共性评价信息有效区分债务人属于“失信人”还是“失能人”。而区分“失信人”与“失能人”的意义在于，只要债务人是合法经营，是诚实守信的市场主体，应属于“失能人”，不应当被视为“失信人”，“失能人”没有履行债务的原因，与他们的道德水平和守法意识没有必然联系，不能对他们进行道德歧视和法律制裁。在执行程序中由于无法使“失能人”清偿债务，从而造成执行环节存在大量自然人“执行不能”亟待解决的问题。
二、个人债务集中清理诚信审查的观念转换
（一）诚信审查系个人债务集中清理程序之独有功能
针对“个人债务集中清理程序无异于执行和解程序”的观点，需要在功能维度上认识到诚信审查系个人债务集中清理程序之独有功能，具有一般的执行和解程序不可替代的制度价值。
第一，以诚信审查为核心。个人债务集中清理程序系围绕对“人”的“诚信”审查展开。对债务人财产进行调查是个人债务集中清理程序中的重要内容，系验证债务人是否“诚信”的判断要素之一，主要通过执行程序来完成。
第二，类个人破产保护功能系建立于诚信审查基础之上。一方面，未经诚信审查，债权人同意债务豁免，应当通过执行和解程序进行；另一方面，只有当债务人通过诚信审查，才有可能向债权人争取债务豁免的机会，若债权人不同意债务豁免，只要债务人通过诚信审查，仍具有获得类个人破产保护机会，例如退出终本执行的救济路径。
第三，个人债务集中清理程序之诚信审查功能逐渐得到社会认可。经过近年的个人债务集中清理工作实践和引导，债权人认识到个人债务集中清理程序并不是一个帮助债务人逃避债务的程序，因此很多国有金融机构债权人也愿意参与清理程序。例如，在浙江省温州市中级人民法院办理的张某某案件中，某国有银行与小额贷款公司的3笔债权进入清理程序，债权金额共计1740.44万元，各方一致表决同意债务人张某某对债务本金按照19.18%的比例进行清偿，剩余本金421.24万元及利息均予以豁免，并同意自履行完毕之日起恢复张某某个人信用。
（二）以诚信审查为先决条件实现债务人退出执行程序
针对“个人债务集中清理程序之成功标志为和解成功或债务免责”的质疑，需要在目标维度上，探寻除通过清偿方案实现债务清偿与豁免的路径以外，在现行法律框架下能够达到类似个人破产效果的债务清理路径。
实践来看，部分因企业债务而负有连带债务的企业主，由于过度负债而成为失信被执行人，其重新获得劳动的机会严重受阻，所以在个人债务集中清理程序中普遍表现出对于删除失信信息的强烈诉求。2024年，最高人民法院在全国高级法院院长会议上提出“要继续探索自然人破产制度，为自然人作为被执行人的‘执行不能’案件建立出口”。浙江省高级人民法院在《浙江法院个人债务集中清理（类个人破产）工作指引（试行）》第56条第2款规定，人民法院裁定终结个人债务集中清理程序后，对于不同意免除债务人剩余债务的执行案件，在符合设置了5年行为考察期等条件的情况下，可以裁定终结执行。《浙江省优化营商环境条例》第22条第4款明确了对申请债务集中清理的个人，经审查后符合条件的，可以按照规定删除其失信信息。例如，在浙江省平阳县人民法院办理的李某某案中，通过委托社区调查机制与检察监督，对债务人进行诚信审查后，最终达成的清理方案为：1.暂时停止对债务人采取强制执行的各项措施；2.为债务人李某某设置1年的信用考察期，期间自2023年11月28日起至2024年11月27日止。考察期满未发现不诚信行为的，终结对债务人李某某的执行。另在该院办理的陈某某案中，人民法院与司法局、检察院、妇联、人大代表、管理人等组成联合调查组，对陈某某的个人财产、家庭情况、群众意见等情况进行调查后，虽然清理方案经二次表决未通过，但该案调查组成员一致同意法院强制执行案件退出执行，并审议认可了自由财产和失权复权方案。因此，和解成功或债务免责并非是个人债务集中清理程序成功的唯一标志。此外，当前阶段，对个人债务集中清理程序不宜过度强调成功率，要包容失败，讲究样本多样性，通过实践中量的积累，发现问题、积累经验，为个人破产立法的具体制度构建提供更多样本素材。
（三）个人债务集中清理程序之诚信准入阈值控制
对于“只有符合免责条件的债务人才能适用个人债务集中清理程序”的质疑，基于前述对于个人债务集中清理程序之诚信审查功能以及退出执行路径的论述，需要在适用维度上，对于存在结果倒置的程序启动观念予以纠偏。此外，还需要进一步探讨诚信审查准入“阀门”松紧程度的把握问题。从应然的角度来看，宜从宽把握，宽进严出，从实然的角度而言，需要考虑程序的运行成本。
从应然角度来说，宜从宽把握，宽进严出。其一，需要考虑吸引“诚实而不幸”的债务人尽早进入破产程序，将把不守信的债务人排除在破产制度之外作为事中诚信审查的重点任务。其二，对于部分债务人因我国长期没有个人破产制度而引起的不诚信行为给予救济出口。从历史原因来看，我国长期没有个人破产制度，尤其是对于部分企业家，为公司承担担保责任而过度负债，若凭借现有财产或者未来收入抵债都无法还清巨额债务，那么出于本能的自我保护和生存需求，债务人可能会采取隐匿财产等不诚信手段。对于这部分债务人，应该给予其通过为过去的不诚信行为付出相应代价后重新开始的机会。如果债务人在接受批评、教育、处罚后获得了债权人的谅解，那么可以考虑继续适用个人债务集中清理程序。其三，采取宽入严出审查规则，将个人债务集中清理程序作为打击逃废债工具，通过诚信审查发现隐蔽的不诚信行为。
从实然角度来说，需要考虑程序的运行成本。一方面，在全国性的个人破产立法中，考虑到破产文化还在培育中，在个人破产法中规定破产原因的同时设置一些不予受理的情形，可以争取到更多人对个人破产立法的支持。另一方面，在准入制度方面设计过度包容规则或者过少包容规则，均必须权衡一般标准的应用成本，尤其是针对司法资源的承受能力。目前，浙江省内多个地区已经开始探索在征得债务人同意后，在立案或审判阶段启动个人债务集中清理机制。温州地区考虑到辖区内法院案件体量庞大且长期处于“案多人少”的高强度运转状态，目前仍然是以债务人存在执行案件作为前提条件，仅有条件的法院将端口前移，探索立案或审判转个人债务集中清理工作。
三、个人债务集中清理诚信审查的体系构建
（一）事前诚信审查
事前诚信审查，系在个人债务集中清理程序启动前，在实体规范层面，要求债务人先前不存在不诚信行为并全面如实申报财产，在程序层面，辅之以受理前辅导程序，确保程序启动规范化。
其一，现阶段，个人债务集中清理程序主要适用于“诚实而不幸”的良善债务人，以债务人不存在“不诚信行为”为先决条件。通过设置不符合受理条件的情形，剔除不诚信的债务人进入个人债务集中清理程序。从各地实践来看，债务人不诚信行为主要包括五类：第一类是生活上的不良行为和习惯；第二类是违反配合义务、妨害程序推进或影响裁判文书执行的行为；第三类是直接影响债权人权益的财产处分行为；第四类是侵犯国家利益和社会公共利益的违法犯罪行为；第五类是特定人员的履职不当行为。
其二，以债务人全面如实申报财产为基础，并辅之以受理前辅导程序。债务人应当填写的申请材料包括个人债务集中清理申请书、近亲属信息、财产申报表、债权人清册、诚信承诺书与不进行高消费行为承诺书等材料。鼓励债务人主动申报财产是诚信审查的基础，例如在浙江省杭州市余杭区人民法院办理的杨某某案中，债务人主动申报农村自建房即将被征用的财产变动情况，最终获得债权人的谅解，债务顺利化解。同时，经初步形式审查，若债务人已经申报财产但不全面的，应当要求补充申报，并重申不如实申报财产的法律后果，若发现债务人未如实申报的，给予相应的惩戒。例如在某案件中，债务人因有一处房产未在财产申报表中予以申报，因此该不诚信行为被人民法院裁定驳回申请。
其三，执行程序与个人债务集中清理程序诚信审查方面的衔接。执行法院应当全面、综合分析债务人自主申报以及法院依职权调查获取的财产信息，形成财产调查报告，经核实债务人如实申报的，方可启动个人债务集中清理程序。在此过程中，执行法院需要基于财产调查情况对债务人诚信度进行预评估，筛选出“诚实而不幸”的债务人，并引导其申请个人债务集中清理程序。同时，执行法院在个人债务集中清理程序启动前3个月内作出的执行财产调查报告，可直接作为个人债务集中清理程序的调查报告，没有证据证明债务人存在逃废债情形的，人民法院一般不再启动调查程序。管理人认为需要对债务人财产进行补充调查的，可以自行调查，形成财产补充调查报告。
（二）事中诚信审查
相比于以形式审查为主的事前审查，事中诚信审查系对债务人诚信度的全方位实质审查。
1.管理人的主体架构
管理人制度在个人债务集中清理程序中具有重要意义。破产法的立法宗旨经历了从债权人本位到债权人与债务人的利益平衡本位，再到当事人利益与社会利益平衡本位的逐步变化过程。公职管理人的出现是破产法自我发展与完善过程中的必然产物，符合破产法本位论发展的内在要求。2020年4月，浙江省温州市出台了《在个人债务集中清理工作中探索建立公职管理人制度的府院联席会议纪要》，首次规定了公职管理人制度，即由司法行政机关中具有从事法律职业资格和公职身份的人员担任个人债务集中清理案件的管理人，在管理人队伍建设上充分引入公证、法律援助等公共服务资源，建立公职管理人与市场化管理人互为补充的管理人体系。浙江省温州市中级人民法院与浙江省温州市司法局根据个人债务集中清理案件需求共同编制管理人名册，并向社会公示。当前，浙江省温州市在册公职管理人59名。与市场化管理人相比，公职管理人更具有代表公共利益的特点，且原则上不收取管理人报酬，既确保了个人债务集中清理程序中诚信审查实质化，也保证了经个人债务集中清理程序诚信审查后的债务人诚信度具有公信力。
对于公职管理人的管理格局主要体现在三个维度：一是在行政管理维度，公职管理人以“个人担任、机构管理”模式，由司法行政机关公共法律服务部门作为公职管理人的管理机构，并增挂破产事务管理处牌子，承担相关行政性事务管理功能，履行对公职管理人工作的监督、管理、协调等职责。二是在行业协会维度，由浙江省温州市破产管理人协会吸收公职管理人作为会员，提供专业培训服务。三是在司法监督维度，探索破产审判权与破产事务管理权的适度分离，将破产法官从行政事务中解放出来，聚焦于公职管理人的具体履职行为是否恰当，是否尽到忠实勤勉的义务等。
从实践效果来看，以下三方面问题还应当予以关注：
一是公职管理人专业化问题。公职管理人的履职能力相比市场化管理人较为薄弱，其原因较为复杂。一方面，管理人履职专业性强，若不具备专业素养与实践经验，则难以胜任。另一方面，也存在公职管理人本职工作任务繁重、岗位流动频繁等多重因素。在实践中，许多法院都在进行相应的调整尝试。例如，通过指定公证处辅助人员作为公职管理人清理团队成员，推动公证处整体参与个人债务集中清理，或者以公职管理人联合市场化管理人的形式共同办理个人债务集中清理案件。
二是公职管理人适用范围问题。若要在全国层面建立公职管理人制度，一方面需要对公职管理人的工作量及人员数量进行测算，并考虑公职管理人在履职成本等方面的财政承受度。另一方面，公职管理人对于无产可破案件只能进行有限承接。在大量执行不能案件的现实背景下，无产可破案件占了绝大部分，公职管理人难以承受如此庞大的体量，原则上还是应当优先考虑市场化管理人。
三是公职管理人履职保障问题。由于市场化管理人通常难以在个人债务集中清理案件中获得报酬，所以当中介机构担任管理人时，大多把自身劳动当作公益行为，并不追求回报，但也难以避免小部分管理人出现未勤勉尽责等情况。此外，对于公职管理人履职过程中产生的公告费等必要费用，纳入当地财政企业破产援助资金中进行支出，另外破产管理人协会也为个人债务集中清理案件建立了专项补助机制。尽管如此，从司法成本以及管理人队伍建设等方面考虑，还是需要探索建立管理人报酬的市场化机制。
2.诚信审查的推定规则
对于“诚信”的判断，既要避免法官或者管理人作出草率的判断，也要避免对此提出过于严苛的要求。
其一，要防止个人诚信的判断标准过于主观。从实践情况来看，债权人往往会因债务人过去的还款表现，而在主观上对债务人形成“老赖”等不诚信的印象。而管理人则出于工作量、报酬以及承担责任等因素的考量，对债务人的诚信要求也较高。以亲属债务为例，个人债务集中清理过程中确实大量债务人存在亲属债务。一方面，实践中甄别其真伪难度较大，债权人也较难接受债务人近亲属全额参与分配而豁免债务人余债。另一方面，只要债务人未明确表示不清偿债务，亲属反而是最能够容忍债权保持欠债状态，无需经司法程序即自愿给予债务人喘息机会。对于债务人主动提出将亲属债务排除在清理范围外由其在将来自行处理的行为，大部分管理人会基于前述原因予以认可。同时，也有管理人因债务人前述行为或者债务人亲属申报债权却无法提供借款凭证的行为，对相关主体的诚信产生怀疑，进而向人民法院申请终止清理程序。
其二，确立诚信推定规则，目的是要控制对债务人诚信判断的自由裁量权。一般来讲，诚实信用属于道德的范畴，从规范意义和法律意义上看，其内涵和外延都具有不确定性，具有开放松散的特征。诚信推定规则的确立，意味着经过个人债务集中清理程序的调查甄别后，如果未发现债务人存在不诚信行为，那么就认定其为诚信债务人，并给予相应的司法保护。
其三，对于不诚信行为的审查。（1）对财产情况的核查确认。对于债务人已经存在执行案件的，由于执行程序中通常已经对债务人财产进行调查，且大部分债务人因“查无财产可供执行”存在终本裁定，所以事中诚信审查主要以财产核查为重点，若经过调查发现债务人实际财产情况与其申报情况不一致，则认定债务人存在不诚信行为。如浙江省衢州市衢江区人民法院办理的黄某某案，黄某某故意隐瞒其系某公司实际控制人的事实，企图逃避债务，人民法院查实后裁定终止其个人债务集中清理程序，并以涉嫌拒执犯罪将案件线索移送公安机关。（2）对债权申报的诚信审查，包括债务形成原因及真实性。若债权人恶意负债，也属于不诚信行为。例如债权人指出债务人在向其借款时已经身负高额债务，故怀疑债务人在向其借款时即存在主观恶意。在某案件中，债务人名下有600多万元的拆迁权益，在召开第二次债权人会议时，经债务人引导，新增多名债权人申报了近1000多万元的债权且人数无法确定，该案因可能存在虚假申报债权情形予以终结。（3）对债务人会议参与情况的审查。若债务人拒不参加债权人会议并拒绝接受债权人质询的，则终止程序。此外，如果个人债务集中清理方案经过两次债权人会议表决未通过，也应当终止个人债务集中清理程序，以避免债务人滥用该程序拖延执行。
3.审查对象的辐射范围
基于中国传统的家文化背景，家庭是最基本的社会结构存在。对自然人进行个人债务集中清理，必然牵连其配偶在内的整个家庭。从浙江省温州市个人债务集中清理程序有关家庭成员配合义务的制度设计来看，主要体现在三个方面：其一，债务人的配偶及成年直系亲属负有容忍债权人及人民法院质询和询问并如实陈述的义务。债务人的配偶应当同意接受人民法院对其财产情况的调查，必要时人民法院可要求债务人成年直系亲属同意配合财产调查。其二，尽管家庭成员不需要承担关于失信惩戒后果，但应尽量引导其将家庭共同财产投入个人债务集中清理程序供全体债权人分配。其三，在自由财产保留方面，不仅限于债务人本人，还应当考虑家庭职能正常发挥所需要的必要财产豁免。
从实践情况来看，以下两方面难点问题应当予以关注：
一方面，从社会大众角度来看，若一个家庭通过一个人破产了结所有债务，而其他家庭成员仍旧过着优越的生活，令人难以认可与接受。与此同时，大量债务人希望自己的个人债务集中清理案件不涉及其他家庭成员。如在为某破产企业法定代表人及其配偶进行个人债务集中清理受理前辅导时，债务人因企业债务负连带保证责任，但当其了解个人债务集中清理程序中财产调查可能辐射到家庭成员时，为避免因个人债务集中清理会对其已出嫁的成年女儿的家庭生活产生任何影响的可能性，最终选择不启动个人债务集中清理程序。又如部分家庭因债务人过度负债原因，家庭关系紧张，配偶或者成年子女不愿意配合个人债务集中清理程序。因此，家庭成员配合容忍义务应当集中在诚信调查方面，对于财产核查要“抓大放小、关注眼前”，可以通过撤销权等进行事后干预，从而避免个人债务集中清理程序引起债务人家庭内部恐慌，缓解债务人及其家庭成员的焦虑和担心。
另一方面，对于债务人夫妻双方债务进行共同清理时，情况复杂。其一，从债务类型来看，往往同时存在夫妻一方的个人债务、夫妻双方的共同债务，部分债权人出于经济收益考虑而不同意共同清理，最终导致配偶债务集中清理失败。其二，从实践案例来看，家庭共有财产进入个人债务集中清理程序一并用于偿债，能够有效提高债务清理成功率。例如在浙江省温州市龙湾区人民法院办理的邵某案件中，邵某所负债务系因其丈夫投资经营失败所致，双方为共同债务人，债权人同意将丈夫债务一并纳入清理范围，并明确债务减免的效力及于邵某丈夫。又如浙江省温州市瓯海区人民法院办理的李某案件中，由于债务人的配偶吴某积极配合个人债务集中清理工作，将家庭财产拆迁补偿款946万元全部用作偿债资金，最终清偿率达48.45%，债权人放弃对剩余债权追偿的权利。因此，有必要建立家庭成员债务共同清理债务的一般规则。
4.表决规则的自治梯度
债权人是否认可债务人的诚信状况，直接反映在清理方案的表决结果中。在企业破产程序中，债权人会议作为法定必设机关需遵循法定议事规则作出团体意志，或者在有个人破产立法支撑的情况下，以《深圳经济特区个人破产条例》为例，其对重整计划草案的表决规则与企业破产法保持高度一致，通过双重多数表决标准判断各表决组是否通过重整计划草案，且人民法院可依申请作出强制批准裁定。个人债务集中清理程序中的债权人即使以债权人会议形式参与，各债权人仍保留其独立的意思表示，即高度意思自治下的全体一致决。由于个人债务集中清理必然涉及债权与债务这一对矛盾之间此消彼长的博弈关系，故任一债权人可以通过行使一票否决权完全阻却个人债务清理方案的通过。因此，需要在现行法律框架下公平合理地调整债权人会议的表决规则，使之与以诚信为核心的个人债务集中清理程序相适应。
在个人债务集中清理程序中，表决规则正在从绝对意思自治原则朝着有限的意思自治原则方向进行修正。一般情形下，只有免责方案需要经全体无财产担保债权人表决同意或按意定的表决规则确定的比例通过对全体债权人有效，其他情况并不需要全体一致决通过。债权人会议也可以根据个案需要，灵活采用视为同意表决、双重表决、同意法院裁决等规则进行表决。以个人债务集中清理方案分类表决规则为例，对清理方案符合“投赞同票的无财产担保债权人人数超过无财产担保债权人总数的2/3，且其代表的债权额超过无财产担保债权总额的2/3时”的前提条件下，将清理方案根据具体内容划分为分配方案、清偿方案、信用恢复方案，根据现有执行法律制度对不同方案分别适用不同的表决规则及处理方式：（1）对于有关现有可供分配财产进行处置的分配方案，遵循按比例分配并禁止个别清偿的原则。人民法院按照执行参与分配程序相关规定依职权审查通过的分配方案，对全体债权人有效。若债权人不服分配方案的，可提出异议。（2）对于有关财产分配后未受偿部分债权进行处置的清偿方案，系以债务人未来收入为基础，可能涉及债务免责问题。人民法院可以依据债务人的申请，认定该清偿方案对投赞同票的债权人有效，并在该部分债权人范围内实施清偿方案，免除相应债务。对于反对清偿方案的债权人，沿用执行程序进行处理，即债务人有预期收入的，参与分配保留该部分债权人相应份额并提存发放，债务人没有财产可供执行的，依法终结本次执行程序结案。为充分保护反对者的合法权益，清偿方案执行过程中不得发生个别清偿。（3）对于有关处理债务人失信信息的信用恢复方案，人民法院依据债务人的申请，在赞同信用恢复方案的债权人案件中，删除债务人失信信息。在反对信用恢复方案的债权人案件中，对债务人积极履行义务或主动纠正失信行为的，依法审查后，可以依据《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》第2条规定提前删除失信信息。
（三）事后诚信审查
事后诚信审查，主要是对债务人在免责考察期或行为限制期间的社会化诚信监管。
从制度构建来看，由于司法审查的客观局限性，无法完全杜绝逃废债的风险，需要参照企业破产法构建破产撤销权、无效行为制度、失权与复权等闭环体系。例如，在破产免责裁定的合理期间内，债权人发现债务人存在法定的不诚信行为，包括但不限于欺诈和不合作等，可以向人民法院申请撤销对债务人的免责裁定。
从审查方法来看，一方面，需要发挥公职管理人与委托社区调查机制在事后审查阶段的制度优势，由公职管理人定期走访，借鉴社区矫正等已搭建的现有制度平台，对债务人进行诚信监管。另一方面，完善社会化监督机制。例如，以适当形式向社会公开个人债务集中清理名单。债务人在信用恢复之前，应当接受社会各界对其信用限制和财产情况进行监督。任何人发现债务人存在不诚信行为的，均可向管理人报告。当前，在浙江省温州市清理成功的案件中，尚无债权人反映债务人存在逃废债的情况。在浙江省平阳县人民法院办理的施某某案中，施某某在通过执行退出方案、自由财产方案并重获新生后，仍然选择在能力范围内继续还款。
从审查后果来看，自个人债务集中清理方案全部履行完毕之日起5年内，发现债务人有未申报的重大财产，或者存在欺诈、恶意减少债务人财产或者有其他逃废债行为的，将恢复按照原债务额进行清偿，并根据情节依法采取罚款、拘留等措施，情节严重的，依法追究刑事责任。此外，对于严重违反行为限制令的，债权人可以请求恢复按照原债务额进行清偿。例如，浙江省天台县人民法院拘留7名申请个人债务清理后不配合清理的债务人，拘留2名达成重整计划后拒不履行计划的债务人，向公安机关移送拒执线索2条。
四、个人债务集中清理诚信审查的配套机制
法治的话语机制必须依赖一系列非常具体的非话语的机制。从实践层面来看，构建个人破产制度所面临的挑战，不仅仅是一个知识、一个观念的问题，还涉及到诚信社会的全面组织、结构和整合等多方面问题，故亟需在对现实中国社会中的法律实践资源进行开掘的基础上，探索个人破产制度与民间规则之间可形成良好互动关系的契合之处，完善相关配套制度。
（一）受理前辅导程序
“破产前”制度安排在现代破产法律体系扮演着重要角色。所谓的受理前辅导程序，是指在个人债务集中清理程序启动前对债务人就程序规则与实体权利义务进行释明的工作机制。
1.辅助功能
受理前辅导程序在个人债务集中清理诚信审查程序运行中发挥着三项辅助功能：一是程序准入“看门人”功能；二是程序准确选择功能；三是破产法律文化培育功能。
首先，程序准入“看门人”功能。基于司法实践观察，由于债务人缺乏对个人债务集中清理程序的了解，诉求一般直接体现为期望减少债务数额甚至免除债务，或者延长债务履行的期限。为此，受理前辅导程序通过提供咨询答疑、引导申报和辅助清理，重点向债务人阐明个人债务集中清理的诚实信用原则以及虚假陈述或误导性陈述的法律责任。同时，可依自愿原则开展诚信度评估，有效规范程序准入并引导债务人形成合理预期。国际上多数国家也都在实质上要求债务人在申请个人破产前，要经过咨询辅导的前置程序，如美国在咨询辅导程序中拒绝了2/3的破产申请。
其次，程序准确选择功能。以我国深圳地区实践为例，深圳破产法庭发布的《加强个人破产申请与审查工作的实施意见》规定，申请人在提出个人破产申请前应当经过破产事务管理部门的专门面谈辅导，破产事务管理部门通过审慎评估债务人过往的偿债行为、偿债意愿和偿债能力，引导债务人根据自身资产状况和债务清偿能力合理选择破产程序，实现债务人申请重整、和解比例从常态化面谈辅导机制建立前的27%增至80%，申请清算比例从73%下降至20%。
最后，破产法律文化培育功能。在现实生活中，人为因素对于破产法的实施有巨大影响，破产作为一种法律制度本身不具有情感色彩，但却会对破产申请人、社会公众的心理产生影响，破产耻辱文化在面临破产申请选择时人的心理上表现为一种恐惧并加重其羞耻感，在社会公众身上一体两面的体现为社会公众对破产的偏见，进而影响破产法律制度的实施。因此，受理前辅导程序还承担推进破产法律文化建设的功能，宣传破产法律文化观念并普及破产制度的相关知识。
2.辅导模式
从实施主体来看，受理前辅导程序可以分为三类模式：一是由人民法院依职权进行的司法辅导；二是由行政管理部门主导的行政辅导；三是由社会中介机构开展的社会辅导。
（1）司法辅导模式。由人民法院在受理个人债务集中清理申请前，对债务人进行谈话辅导。对于“执转破”案件，由执行法官在程序转换前开展辅导，此类债务人因已通过执行阶段的财产调查与诚信预评估，辅导重点在于消除债务人的破产耻辱心理，树立理性的个人破产文化观念。对于无执行案件的债务人直接申请个人债务集中清理程序的，由破产法官重点履行释明义务，强化对破产欺诈法律后果的释明。
（2）行政辅导模式。该模式通常建立在破产审判权与破产管理权分离的权能架构基础之上。即破产管理权与破产案件审理权分别由政府和法院来行使，并基于此建立政府主导型破产管理体系。比较法上，法国通过建立一个全新的受国家控制的委员会体系让政府积极亲力亲为的路径，即主要由中央银行管理的“个人过度负债委员会”，该委员会有表决权的人员包括法兰西银行的地区代表以及国家行政官员或财政官员。我国深圳地区亦采取由破产行政部门承担的行政辅导模式。《深圳经济特区个人破产条例》规定了破产审判权与破产管理权分权协作模式，并将提供破产制度咨询与辅导归入行政管理权的职责范畴，由破产事务管理部门专门行使。
（3）社会辅导模式。例如，美国采取了将受理前的“信贷咨询”留给商业银行的路径，由咨询行业从债务人和债权人处获得资金以维持经营；卢森堡则寻求社会福利导向的私立咨询顾问，为过度负债消费者提供免费的指导帮助。我国温州地区建立的受理前辅导程序，亦属于由社会中介机构开展的社会辅导模式，即根据破产管理人协会推荐由破产管理人挂牌设立的个人债务集中清理辅导站，提供受理前辅导程序志愿服务，且不收取辅导费用。在社会辅导模式与个人债务集中清理程序的衔接上，如果辅导对象和辅导站对于由辅导站担任管理人均无异议的，可通过推荐指定方式确定辅导站担任管理人。
（二）委托社区调查机制
委托社区调查机制，是指在个人债务集中清理程序中以社会力量对债务人的个人财产、家庭经济、生活作风、消费习惯等情况进行调查，并提供诚信调查评估意见的一种工作机制。该项机制充分借鉴了刑事案件社区矫正制度及其社会调查评估机制。
利用社会力量开展调查工作，是委托社区调查机制的本质特征之一。结合社区矫正制度中审前社会调查探索发展来看，调查评估主体可以有如下方式：一是委托具有一定专业技能的社会志愿者；二是由司法行政机关承担调查评估工作；三是委托专业的社会工作者。从当前已经形成的实践案例来看，温州平阳地区主要系将社区调查工作委托给司法局驻乡镇司法所，由司法所所长具体承担调查评估事务。
委托社区调查机制兼具事中诚信审查以及事后诚信监督的两大功能。一是事中诚信调查。根据社会生态系统理论，研究一个人时需要同时了解他（她）所在的家庭、朋友、邻居、工作单位、社区等各种环境系统，从个人与各种环境系统互动的角度考察人面对的问题。被调查主体对于债务人的个人经济、家庭情况、生活作风、消费习惯等情况的反馈意见，有助于形成债务人的诚信画像。二是事后诚信监督。通过委托社区调查机制，调动社区街道、居委会或者村委会等社会力量，对债务人清偿方案的长期履行提供较为有效的监督。在前述浙江省平阳县人民法院办理的李某某案中，李某某因其对丈夫所负的10万元金融借款债务承担连带责任，通过委托社区调查机制发现，李某某已与其丈夫离异，借住在寺庙，没有子女，个人生活较为困难，且案涉贷款的实际使用人并非李某某的丈夫，而是该贷款的连带保证责任人。同时，该案全过程引入检察监督增强了诚信审查结果的公信力，最终凭借司法所出具的报告，金融机构债权人认可李某某系“诚实而不幸”的债务人。此外，在浙江省平阳县人民法院办理的黄某案中，黄某已故，其第一顺位继承人申请对黄某的个人债务进行集中清理，经委托社区调查机制发现，黄某的第一顺位继承人隐瞒了黄某生前在其他村有价值百万元的未登记拆迁安置房，而并未如实进行财产申报，管理人据此申请终止了个人债务集中清理程序。
（三）第三方听证机制
听证一词，本意为诉讼上应听取他方当事人意见的制度。我国听证制度最早发展和成熟于行政领域，“把诉讼程序中的抗辩机制移植到行政程序中，以寻求行政的正当理由。”随着正当程序观念和司法公开理念的加深，在行使司法判断权的过程中，通过听取有关团体、专家学者的意见，特别是听取与该决策有利害关系的当事人的意见，从而增强判断的科学化和民主化。个人债务集中清理程序第三方听证机制是指依据听证结果来判定债务人是否诚信的一种信用评价模式。第三方听证机制通过程序参与主体的多元化与协商平台的空间拓展，构成个人债务集中清理诚信审查体系的动态补充机制。
首先，听证主体的多元化。第三方主体主要是指在债务人、债权人会议、管理人以及人民法院以外的与个债清理程序无直接利害关系的主体。对于听证主体的确定，可以由管理人个案邀请，也可以考虑建立听证主体名册。实践中，已有人大代表、政协委员、人民陪审员、村居干部、地方乡贤等在特定区域内具有公信力与社会影响力的人员参与个人债务集中清理听证程序的实践案例。
其次，听证程序的灵活性。第三方听证机制可以适用于诚信审查的任何一个环节，实现诚信审查与社会监督双重功能。其一，在诚信审查功能上，通过第三方听证机制，增强对于债务人是否属于“诚实而不幸”主观判断问题上的内心确信。例如，浙江省天台县人民法院办理的许某某案中，针对金融机构债权人债务豁免难题，由于债权人会议无法通过议事规则、表决办法、整理计划等而陷入僵局，之后通过召开信用评价听证会，邀请人大代表、政协委员、村干部对许某某的个人诚信情况进行表决，评定其诚信度较高，债权人未提出异议，人民法院据此裁定批准了许某某的个人债务清理方案。在该案中，通过第三方听证机制实现司法公正，提升了人民法院强制批准裁定的公信力。其二，听证机制还可以探索延伸至事后诚信社会监督环节，在免责考察期或行为限制期间定期组织听证，实现对债务人诚信状况的持续性社会评价与反馈。
最后，协商空间的拓展。第三方听证机制通过社会力量的引入，实现了信用评价从专业判断向社会共识的转换。在协商效能上，通过社会共识引导当事人诉求合理化，提升协商成功率。例如，浙江省温州市鹿城区人民法院办理的陈某某案，在第一次债权人会议上，由人民陪审员、人大代表、政协委员等人员组成观察团，围绕债务人个人财产及家庭经济等情况展开讨论协商，最终金融债权人认可了债务人的诚信度并进行了债务豁免，债务人得以申请解除失信、限消等限制措施。
五、结语
个人破产立法与制度建设是一个长期的、综合性的社会工程，最终需要全社会的共同努力方可构筑完成。社会公众对个人破产制度运行效能的信心，是推动个人破产立法的关键性因素，而这一信任基础的培育与巩固，取决于诚信审查规则体系的系统构建与有效实施。个人债务集中清理试点工作的实践表明，一套运行良好的个人债务集中清理诚信审查事前、事中、事后三阶体系，既能实现对“诚实而不幸”债务人的精准识别与救济，又能降低失信债务人滥用制度的道德风险与欺诈行为。同时，通过受理前辅导程序、委托社区调查机制与第三方听证机制等诚信审查配套机制，在司法审查、行政协同与社会监督之间形成良性互动，能够有效引导社会整体氛围从对“诚实而不幸”债务人情感认同的开始，逐渐建立对个人破产制度的认知结构，进而形成对制度的价值共识，推动我国破产法律文化建设。
未来个人破产立法，应当将诚实信用原则确立为基本原则之一，并系统性地贯穿在申请准入、审查标准、财产核查、自由财产、债务豁免以及失权复权等具体制度设计中。诚实信用原则的具体法律条文转化，还需要理论界与实务界通过规范分析与实证研究相结合的方式进行更为深入和全面的研究。
责任编辑：杜泽宇
来源：《法律适用》2025年第7期，转载自温州市破产管理人微信公众号
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