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摘要：《中共中央关于加强新时代审判工作的意见》为“审执分离”改革定调，明确执行工作系人民法院审判权能的有机组成部分，从而为执行权“外分”的争论划上了句点。然而，当前以“执破衔接”为代表的地方性改革探索，因受制于法院内部执行与审判部门间的组织壁垒，似乎难以从根本上破解“执行难”与“破产启动难”并存的制度性梗阻。本文拟在剖析既有改革成效与局限的基础上，通过对瑞士强制执行与破产一体化立法模式的理念借鉴与反思，进而论证设立专门的执行与破产法院，或许是中国执行体制改革的一条可行路径。该方案以“执破融合”为功能内核，以“三审合一”为审判机制，以“总局—省局—执行与破产法院—事务局”四级垂直管理为组织保障，旨在构建一个集约高效、权责明晰、 内外贯通、监督有力的现代化执行与破产司法体制机制，为优化营商环境、推进国家治理体系现代化提供更为坚实的司法支撑。
关键词：执行体制改革；审执分离；执破融合；三审合一；执行与破产法院
01
引言
进入新时代，我国司法改革正向纵深推进。近期中共中央印发的《中共中央关于加强新时代审判工作的意见》明确要求“深化执行体制改革。深化审判权和执行权分离改革，健全国家执行体制”。[1]这一表述的重要性不言而喻，它不仅重申了“审执分离”的改革方向，更关键的是，将执行工作牢固地定位为“人民法院审判工作的有机组成部分”，为长期以来关于执行权应“内分”于法院系统抑或“外分”于行政系统的理论纷争，提供了权威的指引。
“执行难”可谓是长期困扰我国民事司法领域的痼疾，涉及多方面社会因素，是一个社会问题，更是一个政治问题。[2]尽管最高人民法院曾于2016年提出用两到三年时间基本解决执行难，并在2019年前后取得了阶段性成效，但其深层症结与体制性根源尚未完全消弭，执行体制的深化改革仍是时代赋予的重大课题。[3]在此背景之下，执行程序与破产程序的衔接乃至融合被寄予厚望，旨在通过“执转破”机制，为大量沉淀于执行程序中的“僵尸企业”寻得出路，化解无财产可供执行的案件积压。[4]尽管各地法院在“执转破”机制上进行了不懈探索，但实践表明，仅仅单向的程序衔接尚不足以充分释放执行与破产制度的协同效能，“执破融合”遂成为进一步改革的新航向。[5]
然而，毋庸讳言，当前的“执破衔接”模式，在本质上仍是一种程序间的“移送”或“联动”，而非组织机构与制度功能的深度一体化，与有的学者主张的中国式民事执行体制的现代化道路——市场化改革——相去甚远。[6]执行程序所倚重的高效强制力与破产程序所追求的概括性清理功能，分别由法院内部相互区隔的执行局和商事审判庭（或破产审判庭）行使。两者之间固有的审执组织壁垒、信息鸿沟乃至考核机制的差异，使得程序衔接的成本高昂，效率亦难免受限。[7]
本文正是在“审执分离”改革已然定调的宏大叙事下，尝试探讨在法院体系内部，构建“执行与破产法院”这一全新的制度构想。此构想的核心在于两大制度创新：其一，以“执破融合”为功能内核，将执行程序与破产程序置于一个统一的机构内一体化运行；其二，借鉴在知识产权、环境资源等审判领域已获致良好成效的“三审合一”模式，在执行与破产领域内部构建起一个集民事、刑事、行政审判职能于一体的裁判中心，以期优化执行权能的配置，提升执行与破产制度的整体效能。
02
困境与分野：中国执行体制改革的现实瓶颈与理论争议
（一）“审执分离”改革的历史演进与理论争议
我国民事执行体制的变迁，经历了从新中国成立初期审判人员“自审自执”的“审执合一”模式，到改革开放后为应对案件量激增而逐步设立执行庭、执行局，以实现机构上的“审执分离”。其发展的脉络，深刻地烙印着特定历史时期政治、经济与法制环境的变迁。[8]
在传统的民事诉讼观念下，执行程序一度被视为审判程序的自然延伸与附属，“审执合一”亦因此具有其历史的合理性。[9]然则，此种模式亦带来了权力配置与运行上的诸多弊端，诸如效率低下、裁判尺度难以统一等问题，在一定程度上影响了司法公信。[10]基于此，学界与实务界开始了对审执关系的深刻反思，并从执行权的属性这一根本问题入手，形成了司法权说、行政权说以及兼具双重属性的复合权力说等多元观点。[11]在此理论探讨的基础上，2014年党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》正式提出“推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”。
然而，一个不容忽视的现象是，“审执分离”这一概念在理论层面曾一度被误读。部分学者将德国、日本等国历史上形成的多元执行主体体制奉为“审执分离”的圭臬，并据此主张将执行权中的“实施”职能从法院彻底剥离，交由行政机关或其他主体行使。此种观点，或许未能充分洞察德日模式独特的历史成因及其晚近的演变趋势。[12]实务界在抵制此种理论倾向的同时，却也时或走向另一极端，即过度强调执行工作的特殊性与行政化色彩，而未能及时构建起一套权责清晰、监督有效且逻辑自洽的本土化理论体系。
《中共中央关于加强新时代审判工作的意见》的发布，为此场争论提供了权威指引，文件明确将执行工作定位于人民法院司法权能的有机组成部分，要求在法院体系内部深化改革。[13]这实质上为执行体制改革确立了“内分”的路径，即改革的重心，应当是如何在法院内部更为科学地配置与运行执行权。
（二）地方改革探索的成效与局限：以“执破衔接”为观察视角
自中央决策出台后，地方层面涌现出多种改革模式试验，大体可分为“内分”与“外分”两类。综合比较，我国学界主流观点更倾向于“内分”模式。[14]
在“内分”模式的框架下，一些地方法院的探索尤值关注。例如，将执行权进一步细分为执行实施权与执行裁决权，由不同内设机构或办案团队分别行使，此即所谓“执裁分离”。江苏苏州中院早在2017年即已试点设立执行裁判庭，专门负责执行异议、复议等裁决性事务。又如，为破解地方保护主义之困，一些地区尝试跨行政区划集中执行模式，河北唐山中院曾整合辖区数个基层法院执行力量成立“中院执行分局”，实行垂直化领导。这些地方性实践为全国性改革积累了宝贵经验，并逐步形成了实现执行人员与法官的角色分离、执行实施权与执行裁决权的职能分离，同时对执行工作实行统一管理、统一指挥、统一协调的“三统一”改革共识。
在中央顶层设计的宏观指引下，以江苏省为代表的地方法院，近年来在推动执行与破产程序的衔接与融合方面，取得了显著进展。[15]徐州市睢宁县人民法院自2022年10月起，率先开展“执破一体化”改革，成立“执破一体化中心”，将负责破产案件的审判团队整体划归执行局，实现了破产审判与执行实施团队的合署办公。[16]
此种“执破一体化”改革的成效是显见的：其一，实现了高效的“执转破”，截至2024年10月，该院受理的221件破产审查案件中，由执行程序移送的多达211件，移送受理率高达95.48%。其二，有效发挥了企业救治与市场出清的双重功能，通过破产程序不仅挽救了23家尚有生机的企业，亦促使111家资不抵债的企业有序退出市场。其三，初步建立了一体化的工作机制，涵盖了从立案、保全、审理到执行各阶段与破产程序的衔接规则。[17]在处理某服饰有限公司执行实施一案中，法院发现该公司具备破产原因但尚有挽救价值，便迅速引导并移送破产重整。重整程序中，破产管理人沿用了执行程序中形成的司法评估报告等先行成果，通过司法网拍拍卖投资人资格以确定最优投资人，避免了重复性工作，提高了工作效率。最终职工债权、抵押权、建设工程优先权、税收债权全额清偿，普通债权人清偿率提升了10个百分点，36家企业和600余名员工权益得到保障，各方利益得到最大兼顾，堪称典型。[18]
然而，成就的背后，是“执破衔接”模式难以逾越的内在局限。质言之，“执转破”在实践中仍面临诸多困难：
其一，启动难。现行规则下，“执转破”多采申请主义，执行法院尚不能依职权主动裁定企业破产。[19]而各方当事人，无论是享有优先受偿权的债权人，抑或被执行企业自身，往往缺乏启动破产程序的内在动力。[20]
其二，挽救功能发挥不足。大量的“执转破”案件，是在执行程序已穷尽一切措施后才启动，此时企业往往已病入膏肓，错失了通过重整获得新生的最佳时机。
其三，反向衔接机制不畅。在破产程序中，管理人时常需要借助执行程序的强制力查控和追回债务人财产，此即“破涉执”，但目前尚缺乏畅通、高效的制度化通道，影响了破产财产的归集效率。[21]
究其根源，上述局限多源于承载不同程序的组织结构之别。执行局与商事审判庭分属不同审判序列，拥有各自独立的考核指标、人员构成与工作流程，即便建立协调机制，也无法从根本上消除部门间的组织壁垒与信息鸿沟。要实现从“衔接”到真正“融合”的质性跨越，组织层面的重构，或许已势在必行。
03
融合的内在逻辑：从“执破衔接”到“执破融合”的必然性
（一）执行与破产的制度功能互补
民事执行程序与破产程序，分别代表了两种截然不同的债权实现哲学。
执行程序奉行“个别清偿”原则，其核心价值在于效率，旨在通过国家强制力为特定的、已获得生效法律文书的债权人快速实现其权利。然其局限亦甚为明显：它无法兼顾债务人全体债权人的利益，且不具备市场主体的“出清”功能，导致大量“执行不能”的案件沉淀，形成所谓的“僵尸企业”积压现象。
相较而言，破产程序则遵循“概括清偿”原则，其核心价值在于公平，即通过集中清理、统一分配债务人全部财产的方式，确保所有处于相同顺位的债权人获得公平的受偿。与此同时，破产制度还兼具市场主体的“出清”（通过破产清算）和“拯救”（通过破产重整、和解）两种关键功能。
两种制度的功能呈现出一种近乎完美的互补关系。“执破融合”的价值，正在于将执行程序的“快”与“强制力”，同破产程序的“公平”与“出清/拯救”功能进行有机结合，以期实现“1+1>2”的制度协同效应。
（二）“执破融合”的实践路径与理论升华
地方法院的实践探索勾勒出了“执破融合”的发展脉络，即从最初为解决“执行不能”而创设的单向流动的“执转破”，到为满足破产所需而产生的反向流动的“破涉执”，最终走向双向互通、一体推进的“执破融合”。
这种实践层面的发展，亦推动了对“执破融合”内涵的升华。真正的“执破融合”，应当包括理念、人员、资源和手段的全方位深度融合。
首先是理念融合，即法官、律师、破产管理人、当事人、债权人等相关人员的视角，需从关注个别债权的追索，转变为对债务人财产状况的整体评估和对全体债权人利益的通盘考量。
其次是人员融合，即应致力于打破执行法官与破产法官，执行律师与破产管理人之间的职业壁垒，培养既懂执行又精通破产法理的复合型司法人才。
再次是资源融合，即应将执行程序中业已建成的查控系统、网络司法拍卖平台等高效资源，向破产程序全面开放，服务于破产财产的发现与处置。
最后是手段融合，即在统一的组织框架内，根据案件的具体情况，可以灵活无地选择适用执行的强制措施或是破产的概括清理程序。
这种全方位的深度融合，最终必然导向一个统一的组织载体。这便直接引出了本文的核心议题——设立专门“执行与破产法院”的必要性与可行性。
04
他山之石：瑞士强制执行与破产制度的理念借鉴与模式反思
在比较法视域下，瑞士的债务强制执行与破产制度因其在立法设计和机构设置上的鲜明特点，为我国的改革提供了颇具价值的镜鉴。
（一）瑞士《强制执行与破产法》（SchKG）的核心特征
瑞士早在1889年即颁布了《联邦债务执行与破产法》，将强制执行程序与破产程序统合规定于一部联邦法律之中，其体例本身即体现了“执破一体”的立法思想。[22]
统一立法下的行政主导模式：瑞士将主要的执行权能赋予了行政机关，由各州（Kanton）设立的行政性机构——执行事务局（Betreibungsamt）和破产事务局（Konkursamt）——负责具体的执行与破产事务。这些机构的官员是州政府任命的公务员，而非司法官。瑞士各州可根据自身情况具体组织执行和破产机关。一般而言，每个县（或区）设一个债务执行局，规模小的州可能全州只有一个执行局，而大州会划分多局。破产局通常按更大辖区设置，一个破产局可对应数个执行局。
程序启动的便捷性与非司法化：债权人启动执行程序的门槛极低，通常无需事先获得法院判决，仅需向执行事务局提交一份简单的申请，即可由该局向债务人发出具有法律效力的《支付令》（Zahlungsbefehl）。[23]债务执行局寄发的支付令如果被无视，将在债务人信用记录中留下不良信息，影响其日常生活的方方面面，如租房、就业、贷款、出行等都会遇到困难。这一点类似于我国的失信被执行人名单制度，但在瑞士社会中信用污点所付代价更为沉重。因此，债务人往往迫于信用压力选择尽快清偿。
严格的“裁执分离”与程序分流：当债务人对《支付令》提出异议（Rechtsvorschlag）时，执行程序便立即中止。[24]债权人若想继续追偿，必须另行向普通法院提起诉讼以确认债权之存在。[25]这一精巧设计，将无争议的债务催收保留在高效的行政轨道，而将存在实体争议的案件则分流至司法轨道，由法院专司裁判。法院在整个执行与破产流程中，主要扮演的是争议裁判者的角色。
注重效率和保障债权实现的制度设计：例如，对金钱债权执行，执行官发现债务人有可供执行财产的，可立即予以扣押，债权人对扣押物立刻取得质权，有优先受偿权。扣押的动产将由法院下令估价并委托执行官拍卖变价。若一轮执行未发现足够财产，债权人可申请对债务人进行财产申报和宣誓（相当于财产调查），债务人拒绝如实申报可被法院拘留。这类似德国的“财产宣誓制度”，对逃废债行为有强力震慑。此外，瑞士对破产与执行的衔接规定也很注重效率，当企业无法清偿债务时，债权人申请破产，法院裁定进入破产程序后，执行程序即让位于破产程序，破产管理人接收此前执行中扣押的财产，实现统一清理。这避免了多头程序竞逐同一财产的混乱，也保障了债权人平等受偿。
层级分明的监督体系：联邦委员会对全国的执行与破产事务行使最高监督权，各州亦设立专门的监督机构，对下辖的执行与破产事务局进行层级监督。[26]例如，当事人对执行官的措施不服，可以向法院提出异议或申诉，由法院法官裁决。又如，执行官在实施查封、拘留等强制措施前，需要法院签发相关令状。这些规定确保了行政执行行为在重要节点受到司法审查，防止滥权。同时，如果执行官不依法履职，法院或上级监督机关可以对其发出警告，甚至解职。这种监督机制使行政权力的行使始终保持在法治轨道内，体现了权力分立下司法对执行的适度控制。
（二）对比与反思：瑞士模式对中国改革的启示
考察瑞士模式，其目的并非为了简单的移植或模仿，而在于通过深刻的对比与反思，为本土化的制度创新提供镜鉴。
明确中瑞改革路径的根本分野：瑞士模式建立在执行权行政化的历史传统与法理基础之上，而我国的改革，如前所述，已由中央文件明确，执行工作是人民法院司法职能的有机组成部分。质言之，中国的改革路径与瑞士截然不同，我们绝不能也无需照搬其“执行权外部化”的组织模式。瑞士的成功有赖于其特殊的社会诚信环境和案件基数较小、地方分权传统等因素。我国地域广阔、案件量巨大，如果简单仿效“法院不设执行机构”，在目前阶段可能并不现实。因此，我们应取其精华，即借鉴其垂直管理和专业分工理念，而非全盘照搬机构外置模式。
借鉴其制度设计的核心理念：瑞士模式的精髓，窃以为，在于其高效的“垂直管理”体制和“程序分流”机制，即在体制上实行上下一体的统一管理、统一指挥、统一协调的领导体制，提高效率并排除不当干扰，而在机制上将“无争议的执行实施”与“有争议的实体裁判”在功能上清晰地切割开来。[27]这启示我们，即便改革在法院体系内部进行，也必须在功能上实现彻底的“裁执分离”，避免实施机构集“运动员”与“裁判员”于一身。
坚定本土化创新的道路自信：既然改革的场域确定在法院内部，我们就必须探寻一种更具创新性的“院内分离”模式。这恰恰反向论证了在未来可能设立的“执行与破产法院”内部，再设立专门的“三审合一”审判庭，以专司裁判职能的合理性与必要性。
05
制度蓝图：“执破融合”与“三审合一”的专门法院构建
基于以上分析，本文尝试勾勒一个集约化、专业化、权威化的执行与破产法院体系。该体系由专门法院的机构设置、“三审合一”的审判机制和垂直化的管理体制三块基石构成。
（一）专门法院的构建理据与级别管辖
设立专门法院，可能是破解当前执行与破产领域体制性障碍的最好出路。唯有通过设立一个全新的、在组织上独立的专门法院，方能彻底打破部门分割，从制度上确保“执破融合”的真正实现。具言之，在执行与破产法院管辖区域内，凡涉及被执行人资产可能不足清偿全部债务的案件，执行法院可以根据债务规模、债权人数量等因素，在执行早期即评估是否需引入破产程序。比如当执行案件符合一定条件（如债务人资不抵债且有3人以上债权人，或企业停产歇业资产不足以清偿30%以上债务等）时，执行法官应及时提请启动破产审查程序。此时，由执行与破产法院直接作为破产案件受理法院，无需移送外部法院，从而省去移送手续和跨院协调。执行与破产法院受理破产后，可以裁定中止原执行程序，由破产程序统一处理债务清理。而如果在执行过程中债务人部分清偿致债务降低、不再符合破产条件，也可由执行与破产法院裁定终结破产程序，恢复执行。这意味着执行和破产在一个法院内部双向流转，真正实现“双向互促”：执行为破产筛选案件、查控和及时移交财产，破产为执行清理债务、维护公平，两者形成闭环。执行法官和破产法官通过合议机制共享案件信息，协调采取措施，避免各自为政。
为确保其权威性与独立性，执行与破产法院的级别宜定为中级人民法院的专门法院。这一级别设置，不仅能够有效审理重大、复杂的执行与破产案件，并且可以根据需要在省域内跨行政区划设立，以最大限度地摆脱地方保护主义的潜在干扰。
在法院层级体系上，作为配套，可在执行与破产法院之下，于部分基层人民法院所在地设立执行与破产事务局，作为其派出机构，负责处理程序相对简单、争议不大的案件和辅助性事务。在经过一段时间的运行后，在经济特别发达、执行与破产案件数量巨大、执行与破产专业法官人才丰富的区县，仿照互联网法院成立区县级法院的集中管辖执行与破产案件的法院也不失为一个发展方向。
（二）“三审合一”：实现执行领域全面司法保护的利器
“三审合一”审判机制，已在我国知识产权和环境资源审判领域取得了巨大成功，其核心优势在于能够优化司法资源配置、统一裁判尺度、形成综合保护的合力。[28]执行与破产领域因其天然交织着复杂的民事、行政乃至刑事法律关系，无疑是适用“三审合一”机制的理想土壤。
在执行与破产法院内部，应设立专门的“三审合一”审判庭，其职责范围将全面涵盖：
民事审判——集中审理因执行与破产程序而衍生的各类诉讼，主要包括执行异议之诉、执行分配方案异议之诉，以及破产程序中的撤销个别清偿行为之诉、破产衍生诉讼等。
刑事审判——集中审理拒不执行判决、裁定罪，以及虚假破产罪、妨害清算罪等与执行、破产活动密切相关的刑事案件。通过民事执行、破产程序与刑事追诉的无缝衔接，形成强大的司法威慑。
行政审判——集中审理行政非诉准予执行案件；涉执行的行政案件，如行政机关拒不履行法定职责导致的本不应该进入执行程序的“意思表示”执行案件，以及在执行和破产程序中可能涉及的当事人对税收、登记等行政机关具体行政行为提出的行政诉讼案件。
“三审合一”审判庭的设立，将在执行与破产法院内部构建起一个权责明晰的“审判中心”，与负责具体实施工作的“执行中心”（主要由执行员[29]、司法警察等组成）形成相互配合、相互制约的良性关系，从而在法院内部真正实现科学的“裁执分离”。
（三）垂直管理：破解“执行难”地方性障碍的根本保障
“执行难”问题的诸多深层根源中，司法地方化无疑是其中之一。[30]欲使执行与破产法院能够真正独立、公正地行使职权，必须辅之以一套自上而下的垂直管理体制。
本文构想的垂直管理体系共分四级：
执行与破产工作总局（国家级）——在最高人民法院层面设立，由最高法执行局扩充职能、提升规格而来，作为全国执行与破产工作的最高领导机关，负责制定统一的执破政策、规章和业务标准及起草相关司法解释，管理全国执行与破产队伍，指导重大疑难案件处理，并对省级执破局进行监督考核。总局还应承担与其他中央机关（公安、金融监管、工商税务等）的协调职责，推动建立跨部门的综合治理执行难和破产协作机制。此外，总局可以统筹全国资产查控平台、网络司法拍卖平台和破产案件信息平台的建设与运维，实现信息共享和技术支撑。[31]
省执行与破产局（省级）——在各高级人民法院设立，受总局直接领导，在本省（自治区、直辖市）范围内垂直管理下级执行与破产法院的人、财、物，核心职能是统一指挥、协调和管理。[32]省局职责主要包括：落实总局各项部署，指导辖区内执行与破产法院业务，负责跨地区的案件协调和人事调配，统筹执行指挥中心运作，督办重大执行案件和企业破产案件等。省局对下负责考核执行与破产法院绩效，保障人员编制和经费，建立激励问责机制。这种省级垂直领导将改变以往基层执行工作多头负责的局面，实现“令出一门”，有利于排除地方干扰，统一执行尺度。
执行与破产法院（地市级）——执行与破产法院是具体承担案件办理的专门法院。可考虑按照“一区一法院”或“一市一法院”的模式设置，例如以地级市为单位设立执行与破产法院，管辖全市范围内所有执行案件和破产案件；在人口稠密、案件量大的地区，亦可按若干基层法院辖区合设一家执行与破产法院，以利集中管辖执行和破产事务；在人口少、案件量不大、经济发展水平较低的中西部地区，甚至可以考虑若干地市合设一家执行与破产法院。执行与破产法院在人事编制上独立于同级综合性法院，其院长、副院长、庭长、法官等均由上级法院按照组织程序和法律规定提名相应机关考察、任命，人员编制、经费保障均由省执破局垂直管理。这种“垂直不属地”的机制，可避免执行人员受制于地方利益，对于涉及地方政府或重点企业的执行与破产案件，执行与破产法院能够更公正地执行，不因当地干预而裹足不前。同时，执行与破产法院集中办理执行和破产，有助于解决当前破产审判力量分散、专业不足的问题。很多中小基层法院鲜有破产案件审理经验，将破产统一交由执行与破产法院后，可以打造专业化团队，提高破产审判质量和效率。[33]
执行与破产事务局（基层执行机构）——在每个执行与破产法院内部，按照执行实施事务的需要，设置若干执行与破产事务局，作为执行实施力量的载体；其亦可作为执行与破产法院的派出机构，设置于相关基层法院作为内设机构。事务局由非法官的执行人员组成，包括执行员、司法警察、辅助人员等，负责具体的强制执行措施和破产财产管理工作。[34]这有点类似于法院内的“司法行政部门”或“执行警务处”，但专司执行业务。执行法官（负责裁决事务）与执行事务局人员（负责实施事务）既相互配合又相互分离。其关系可以这样理解：执行与破产法院的法官作出执行裁定、对异议进行审查、签发强制措施决定等，而由事务局的执行员和司法警察去实施查封、扣押、搜查、拍卖等动作；重大执行方案的制定由法官主持合议，事务局参与提供线索和执行方案建议；在破产程序中，事务局人员可以受法院指派协助管理人开展资产调查、债权催收等。通过这种“审”“执”职能部门化分离，确保执行实施过程的专业度和效率，同时也把涉及权益裁决的事项保留给法官，体现司法权威。此外，还可赋予司法警察对涉执行与破产犯罪行为的相关侦查权，以加大对相关犯罪的打击力度，更好地提高执行与破产工作的效率和效果。
此种自上而下的垂直管理体制，旨在为执行与破产事务构建一个相对独立的“司法特别条线”，确保改革能够有效运作，不为地方利益所扭曲。在实际运行中，上述四级结构并非增加层级，而是对现有资源的重组和职能转移。例如，总局相当于扩充后的最高法执行局，省局相当于高院执行局，只是权限加强、垂直独立；执行与破产法院可以由各中院现有执行局与破产审判庭合并升格而成；事务局则是法院执行局的延续，只是明确为执行实施机构并配备相应权限。因而，这种调整不会造成机构膨胀，反而通过整合同类职能，提高了组织运作效率。
（四）预期效益：破解执行困局，提升司法公信与营商环境
此项系统性改革的预期效益是多方面的：
从根本上缓解“执行难”——垂直化的管理体系和专业化的机构设置，将使执行权高度集中统一，从而有效消除地方保护和标准不一的现象，极大提升执行效率和规范化水平。执行人员编制充实、专业度提高，配以科技手段，可以对被执行人财产“一网打尽”。特别是执行实施与执行裁决相分离，执行工作将更加规范透明，内部监督制约加强，杜绝消极执行、选择执行、乱执行等现象，提高实际执结率。
实现债权人公平受偿和市场有序出清——“执破融合”将避免“先到先得”式个别清偿所带来的不公，使所有债权人在统一的破产程序中获得公平受偿的机会。大量“执行不能”案件将通过破产程序得到实质性化解，僵尸企业得以依法出清，法院的执行积案有望实现动态清零。对于暂时经营困难但有希望的企业，执行与破产法院能及早发现并适用重整或和解，使企业重获生机，债权人也有机会在持续经营中受偿。从优化营商环境角度看，这种市场退出和挽救机制的顺畅，对提升投资人和交易相对人信心极为重要。优化破产制度正是营商环境法治化的关键抓手之一。执行与破产法院将执行与破产职能融合，有助于完善我国市场主体退出制度、净化营商生态。
减轻当事人诉累，提升司法体验——执行难与执行不能交织如麻导致的当事人和社会公众朴素正义观感知下的胜诉权益难兑现，构成长久以来对司法公信力和威严感获得感不强的主要诱因之一。同时，由于法院内部立案、审判、执行与破产之间的沟通壁垒和专业障碍，导致当事人维权成本增加，感觉程序空转。执破一体化后，当事人可在同一家法院、同一套程序衔接机制下解决从立案、执行、破产到相关衍生诉讼以及程序与实体救济的全流程问题，减少重复提交材料和多头奔走的程序性负担。同时，统一归口审理也避免了裁判尺度不一的情况。当事人不会再因为同样问题在不同法院获得截然相反的执行或破产裁定，从而提升司法可信度和权威形象。
促进审判职能的充分发挥与专业化队伍的培养——执行与破产法院集中了承办大量执行和破产案件，势必推动法官积累专门经验，精研执行法和破产法，在实践中提炼新问题、形成新理论。这将促进执行法治化水平的提高。执行和破产事务本就与商事、金融关系密切，执行与破产法院的法官将更加懂经济、懂财务，在复杂商事执行、破产重整中发挥更大作用，体现司法智慧。同时，专门化机构也利于培养专家型人才，比如破产管理、财产拍卖、资产评估等方面的复合人才，从长远看可为整个社会的立法、司法和法律实务事业提供执行与破产方面的智力支持。[35]
最后需要强调的是，执行与破产法院的改革构想与当前司法体制改革方向是契合的。中央关于审判工作的意见要求加强综合治理执行难，完善立案、审判、执行协调机制。执行与破产法院正是从组织上、机制上将协调衔接落到实处，可视为对中央精神的具体落实。同时，此构想坚持了审执分离的大原则，又不过度依赖外部行政力量，避免了越南等“外分”失败的前车之鉴。它既大胆创新又稳健可行，具有相当的现实操作性。
06
结语
新时代的“审执分离”改革，已然步入深水区。面对“执行难”这一长期存在的司法顽疾，以及市场经济对高效、公平的破产制度的迫切需求，仅仅在现有法院组织框架内进行程序性的修补与衔接，恐已力有不逮。本文所提出的构建专门“执行与破产法院”的系统性改革方案，正是试图为此困局提供一种破局性的思路：以“执破融合”实现功能的统一，以“三审合一”实现审判的专业与权威，以“四级垂直管理”实现组织的独立与高效。
这一方案并非对外国模式的照搬照抄，而是植根于中国司法改革的丰富实践，是对地方探索经验的理论升华，亦是对“三审合一”等成功改革经验的创造性转化。它的最终实现，将从根本上优化执行权与破产审判权的配置，实现执行效率与破产公平的有机统一；将极大提升司法资源的利用效率，并培养出一支高度专业化的司法队伍；更将通过“三审合一”这柄利剑，形成对逃废债等违法犯罪行为的综合打击与立体威慑。
当然，我们亦清醒地认识到，此项构想牵涉面广，其实施必然是一个系统工程，需要审慎周详的论证和循序渐进的步骤，并辅之以相应的法律修改和司法解释的出台。但我们有理由相信，一个权责明晰、运转高效、监督有力的现代化执行与破产司法体系的建立，必将为我国建设市场化、法治化、国际化的一流营商环境，为推进国家治理体系和治理能力现代化，提供更为坚实可靠的司法保障。
注释：
[1] 参见《中共中央关于加强新时代审判工作的意见》（2025年2月8日），载中国政府网，https://www.gov.cn/zhengce/202507/content_7031860.htm，2025年7月15日访问。
[2] 参见张卫平：《论民事执行体制现代化转型》，载《中国政法大学学报》2023年第2期，第41页。
[3] 参见最高人民法院：《关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见——人民法院执行工作纲要（2019—2023）》。
[4] 参见浙江省温州市瓯海区人民法院课题组：《从“执转破”到“破涉执”——执破双向互通联动机制之司法探索》，载《法律适用》2019年第3期，第52-57页。
[5] 参见《江苏：深化执破融合改革持续优化法治化营商环境》，载江苏长安网，http://www.ndrc.gov.cn/fggz/fgfg/dfxx/202210/t20221025_1339229.html，2024年10月12日访问。
[6] 参见陈杭平：《道路通向市场——民事执行体制改革新论》，载《政治与法律》2024年第5期，第114-127页。
[7] 参见刘法杞：《法院强制执行的运行体制及其改革》，中南财经政法大学2020年博士学位论文，第93-97页。
[8] 参见石时态：《民事执行权配置研究》，湘潭大学2010年博士学位论文，第52-54页。
[9] 传统观点认为执行是审判的自然延续，是判决效力的体现，故在组织上合一具有其内在逻辑。
[10] 参见岳彩领：《论强制执行审执分离模式之新构建》，载《当代法学》2016年第3期，第121-123页。
[11] 参见谭秋桂：《再论民事执行权的配置——以审执分离体制改革为中心》，载《民事程序法研究》第16辑，第2-4页。
[12] 参见史明洲：《审执分离的误读与澄清》，载《清华法学》2023年第3期。
[13] 同前注1。
[14] 多数学者认为，执行权具有准司法属性，不宜完全脱离司法体系。参见谭秋桂，前注11。
[15] 江苏法院在“执破融合”方面走在全国前列。参见江苏省高级人民法院：《江苏法院“执破融合”典型案例》，载法信网，https://www.faxin.cn/lib/lfsf/SfContent.aspx?gid=H11509&libid=010402，2024年10月12日访问。
[16] 参见《江苏法治报》：《“执破一体”释放最大动能》，2024年10月28日。
[17] 同上注。
[18] 参见前注15。
[19] 《最高人民法院关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》等文件并未赋予法院依职权执转破的权力，仍需征得相关债权人同意。
[20] 享有别除权的担保权人更倾向于通过个别执行实现债权；而被执行企业高管或股东可能因面临责任追究而抵触破产。
[21] 参见前注4。
[22] Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs (SchKG) vom 11. April 1889 (Stand am 1. Januar 2025)，https://www.fedlex.admin.ch/eli/cc/11/529_488_529/de，2025年5月27日访问。
[23] 参见前注22，SchKG Art. 69.
[24] 参见前注42，SchKG Art. 74.
[25] 债权人需在法定期限内提起“撤销异议之诉”（Rechtsöffnungsverfahren）或普通民事诉讼。
[26] 瑞士各州设有专门的上级监督机构（Aufsichtsbehörde）。
[27] 这一机制有效避免了执行机构自行裁判实体争议，保障了程序的公正性。
[28] 参见林广海：《“三审合一”——知识产权案件司法保护新机制述评》，载《河北法学》2007年第2期，第185页；另参见《广东环境资源审判白皮书》（2023年），https://www.gdcourts.gov.cn/gsxx/quanweifabu/baipishu/content/post_1363950.html，2024年10月20日访问。
[29] 这里的执行员不同于曾经和现行法律规定的执行员，而是类似于“准法官”的从事执行实施工作的人民法院公务员，可行使专属于执行与破产法官外的其他所有职权。
[30] 参见《改革热点面对面》⑨：让人民感受到公平正义，载人民网，http://theory.people.com.cn/n/2014/0902/c40531-25584812.html，2025年6月6日访问。
[31] 类似于在最高人民法院层面设立专门的业务领导机构，如现有的知识产权法庭或者设想中的国家知识产权法院。参见谢一鹤刘嫚：《最高法回应是否设立国家知识产权法院：需广泛凝聚社会共识》，载南方都市报网，https://m.mp.oeeee.com/oe/BAAFRD000020240222912888.html，2024年10月20日访问。
[32] 这一层级的设计旨在实现对本区域内执行与破产事务的集中、统一、高效管理。
[33] 跨区划设置是摆脱地方干预的有效手段，已在知识产权法院、金融法院等专门法院实践中得到检验。
[34] 这一设计旨在实现审判（法官）与实施（执行人员）在组织内的分离，是“裁执分离”的深化。
[35] 本文并不完全反对将部分执行事务交由市场化主体办理的观点，亦认为这可能是彻底解决“案多人少”和“混淆执行难与执行不能”两大顽疾的良方之一，但从当前的社情民意来看，仍缺乏现实基础，尤其是人才和实践基础，需要在实现本文主张的“审执分离”改革并做好相应储备后逐步推行。
来源：“中国破产法论坛”微信公众号
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