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作者简介
周陈（1992-），男，上海人，法学博士，上海政法学院上海司法研究所讲师，硕士研究生导师，中国政法大学破产法与企业重组研究中心研究人员。在《法商研究》《中国政法大学学报》《中国金融》等刊物上发表过论文。曾主持最高人民法院司法研究重大课题、上海市教委课题等科研项目多项，参与国家社科基金、国家自科基金、司法部课题等科研项目十余项。
一、问题的提出
Q：您是如何关注到“企业破产中政府债权保护”这一主题的呢？
A：2023年９月７日，十四届全国人大常委会立法规划公布，《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）修改被列为第一类立法项目。党的二十届三中全会亦将健全破产机制作为推进中国式现代化的重要改革举措。
较之于一般的民事主体，政府机关具有行动上的客观强势地位，以至于参与破产程序被视为一种“与民争利”的行为。然而，根据法治政府的理念，在企业破产中，政府机关无权利用公权力干预破产程序的分配结果，政府机关在破产法中处于以下应然的法律地位：其一，破产法的自动中止机制迫使政府债权人所作的诉讼或执行在破产案件受理时暂停；其二，破产法的破产免责机制迫使政府债权人在顺位求偿秩序中接受破产财产分配不能的事实；其三，破产法的司法裁判体系迫使政府债权人放弃过往单打独斗的债权实现路径转而参与破产程序。因此，政府债权作为一类破产债权亦应受正当保护。
有鉴于此，本文拟探究企业破产中政府债权保护的法律本位观，寻找构建企业破产中政府债权保护法律制度的具体路径，希冀为《企业破产法》的修订提供一种可行的思路。二、企业破产中政府债权的典型类型
Q：您认为政府债权包括什么类型？这些债权类型具体包含什么内容呢？
A：政府债权的外延可涵盖政府税收债权、政府社保债权、政府环境债权、政府惩罚债权等基于公权力产生并附着于政府机关的债权。税收债权包括主债权—“应纳税款”，以及从债权—“罚款、滞纳金、利息、文化事业建设费、教育费附加、地方教育附加等规费”。政府环境债权包括主债权—“生态环境损害赔偿债权”，及由此产生的从债权—“环境行政罚款”。政府社保债权具体包括主债权—“企业欠缴的社会保险费”，及由此产生的从债权—“企业欠缴的社会保险费的罚款及滞纳金”。政府惩罚债权通常由企业欠缴政府机关的行政罚款、滞纳金等内容组成。
Q：您能详细论述一下上述政府债权类型在企业破产中应予保护的法理基础吗？
A：可以，我将从四个主要债权类型与社会公共利益的关联性出发进行阐述，这也与我后文提出的政府债权社会本位观相照应。
税收债权一头牵着国计，一头连着基层民生，是国家治理现代化的重要组成部分。因此，其总被视为政府机关以确保税收收入和维护税收制度的完整性而必须追索的债权。
生态文明建设与我国生态治理体系和治理能力现代化的事业密切相关。政府环境债权保护是生态文明建设的关键一环。《企业破产法》的修订对政府环境债权的保护须给予有效回应，这也是促进生态文明建设的题中之义。
改善民生福祉是国家治理的重要任务。政府机关不仅在道义上对全体公民负有照料保障义务，还依据社会保障法等法律规范，负有向企业和职工征收社会保险费的权力和给付相关社会保险待遇的义务。对政府社保债权的保护使社会民生得到基本保障。
在企业破产中，若法律不予认定政府惩罚债权为破产债权，则实质上相当于豁免了企业对该类债权的清偿责任，极易滋生道德风险。承认其破产债权属性并予以合理保护有利于企业的利益相关人对企业经营风险形成正确认知。三、构建企业破产中政府债权保护法律制度的逻辑理路
Q：您认为传统的政府债权保护法律本位有哪些？其是否存在不足之处呢？
A：我认为存在传统私法体系内的政府债权保护权利本位观和传统公法下的政府债权保护权力本位观。
权利本位在提倡债之平等性的基础上，重构债权实现层面的平等性，以达到公平清理债权债务关系的目的。但其存有如下缺陷：第一，平等保护债权理念的偏颇。权利本位仅为主体提供权利实现过程上的机会均等而不注重结果上的公平分配，因而仅仅是形式平等。政府债权是否能获得清偿、是否在破产程序中受到公平对待不在权利本位的考虑范畴中。此外，政府债权人可否按《企业破产法》规定的程序参与其中本身存疑；第二，主体非匀质性认识的欠缺。平等且匀质的理性人假设是传统私法的运行基石。较之于其他债权，政府债权的异质性源于公权行使而非市场交易。其权力面向附带的国家治理意图，须通过破产程序予以回应；第三，公法债权救济范式的局限。具有公法性质的政府债权参与法庭内的破产程序难免陷入“与民争利”的舆论旋涡。政府机关缺少在法庭外可有效保护政府债权的正当救济途径。
在企业破产中，以政府机关权力主张为先的制度安排可称为政府债权保护的权力本位观。其将在根本上破坏破产机制的内在逻辑：第一，债权人参与地位的异化。权力本位使政府债权人的破产程序参与地位模糊、使其破产程序参与模式僵化；第二，追求债权回收率的极端化。在债权回收率指标下，若政府机关普遍拥有绝对优先级的破产清偿顺位，优先级较低的债权人清偿空间将受到严重挤压。对政府债权长期极端化的保护，不仅影响其他债权人的市场预期，而且会严重地危及整个市场经济体系的稳定性；第三，与法治政府理念的背离。破产程序如被作为政府机关可挑拣的政策手段，则构成对司法程序的滥权干预。我国长期以世界银行营商环境评估项目来对照破产法的改革，并对排名给予厚望。权力本位的政府债权保护不利于法治政府理念的塑造，更影响到与国际上的优秀破产法蓝本与实践的接轨。
Q：您提出政府债权保护社会本位观的观点，以矫正政府债权保护的法律本位，能否简要介绍下该理念？
A：在企业破产中，政府债权的保护以保护社会公共利益为立法准绳。第一，政府债权代表“沉默”的社会公共利益。具有代表性，有资格积极参与破产程序，从而获得企业破产财产的正当分配。第二，政府债权保护的社会本位区别于破产法的社会本位。并非试图将社会本位拓展到整部破产法，当学界谈及政府债权清偿顺位问题时，也仅限于与某类私益债权作比较。第三，政府债权的保护具有利益归属的连带性与客体内容的发展性。
Q：企业破产中，政府债权保护的立场从保护政府机关自身利益转向保护政府机关所持有的债权。您认为这体现了哪些法律实施目标？
A：我认为这个问题可以从五个方面来回答。
政府机关行为受破产法评价。在社会本位观指导下，对政府债权的保护意味着对社会公共利益的关照，对社会公共服务与福利的维系。而政府机关代表社会公共利益与其他债权人协商需要法律的明确授权，从而实现政府机关在破产程序中的一切行为都须接受破产法的规范和评价。
破产法的功能底色得以维系。破产法不仅需要令政府机关撇去上位者的行动思路，转以破产债权人身份与其他债权人一道共同决定破产程序的走向，而且需要保障政府债权人与其他债权人同样的权利伸张能力，从而维持其概括执行的功能底色。
国家治理效益得到良性延续。当企业陷入困境时，政府机关的治理行为因破产程序而被迫中断。一旦政府债权实现受阻，就无法满足政府机关的治理预期。通过构建企业破产中的政府债权保护法律制度，融贯破产程序内外的实质正义理念，可以使国家治理效益得到延续。
社会公共信用价值得到提升。破产法通过给予政府债权正当的保护，以填补债务人与政府债权人之间社会公共信用的缺失，重塑债务人的社会信用关系。只有这样，法律才不会对破产程序终结后的企业或个人给予任何否定性信用评价，以避免影响他们往后的正常市场交易和社会活动。
非政府债权人承担社会责任。破产法可通过一些特殊的制度设计，如破产优先权、表决分组等规则，使作为社会公共利益代表的政府债权人在行权与分配上得到法定优待。而这些优待意味着其他债权人在清偿安排中承担了一定的损失，以支持破产企业的市场退出或救治，是其让渡权益、承担社会责任的结果。四、构建企业破产中政府债权保护法律制度的具体路径
Q：您文中提到，合理配置社会公共利益应当遵循比例原则。如何理解比例原则在此处的运用？
A：它可以分为３个步骤来确定两个比较利益之间的位阶，即 Ａ利益是否值得优位于Ｂ利益：（１）确定Ｂ利益不能被实现的损害结果；（２）确定实现Ａ利益的重要性；（３）确定实现Ａ利益的重要性是否大于Ｂ利益的损害结果。根据上述基本研究范式，社会公共利益优位的现实基础是实现社会公共利益的重要性大于其他债权人利益的损害结果。
Q：政府债权参与地位需明确，那么应当如何构建破产程序中政府债权人的参与规范？
A：（１）构建政府债权人可适用的破产通用程序范式。政府债权人与其他债权人在寻求破产财产分配这一点上并没有质的区分。政府债权人可按照其他债权人正常参与破产程序的步骤，具备独立完成破产申请、破产申报、债权核查、出席债权人会议、加入债权人委员会、参与破产案件议事决策等事项的能力。（2）设计政府债权人须适用的破产特殊程序范式。政府机关在组织形式、行动方式、应变能力、职业属性等方面与市场经济中的市场主体相异，需对其差异性予以关怀。例如，在破产案件中，政府机关作为债权人对债权人会议决定的以物抵债或债转股等商业经营管理及分配方案往往缺乏执行可能性，这就需要法律课加人民法院或者相关当事人在其中的适当注意义务予以调适。但若政府机关的特殊性没有达到不能克服的程度，其有能力做到与其他普通债权人均可完成的程序性事项，那么可认为破产法没有必要特别规定特殊的参与程序。
Q：政府债权人可以通过几种代偿路径弥补政府债权在企业破产中的社会公共利益损失？
A：第一，从事前预防、事中控制、事后追责三个层面构建企业生命全周期监管机制。第二，建立政府债权专项保障基金，同时遵循资金来源双轨制、“穷尽救济”偿付、差异化资金管理等原则。第三，夯实包含物质资本投资、人力资本投资及其他基础制度或公共政策支持在内的破产法实施的基础设施。
来源：“破产法快讯”微信公众号
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