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编者按
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以“类破产和解”化解地方债务的路径证成
齐砺杰 深圳大学法学院教授
本文拟发表于《政法论坛》2025年第3期
摘要：政府债务融资手段的永续利用以及债务治理能力是当代各国国家治理能力中最重要的一环。虽然地方政府不能因债务问题而破产清算已成各国共识，但并不等于不能通过司法性程序进行必要、深入的债务清理或调整。美式市政债务调整程序，其核心要件（跨组别强裁制度）并非地方政府破产程序设计的金科玉律，反而可能将对司法解决地方债务问题的探讨引入误区。中国目前已有的和解程序，因其构造上的简约反而具备更大的适配性与拓展性。扩张适用主体并经过必要的规则再造（尤其是对其中的“同意达成机制”），中国式破产和解作为一种司法场域，其规范性架构可以为全维资源、组织体系、多元手段乃至“准立法”要素的供给提供充分的制度保障，能最大限度地契合我国地方债问题无与伦比的复杂性与混合性特质。除为极端条件下清理地方债务提供可能，类破产的解决路径还具有更加强烈的信号生产和信息传递效果，以实现债务风险防范与化解功能的合而为一。
关键词：地方债；破产和解；系统性金融风险；强裁
目录
引言一、纯预防及行政性化债手段的不足二、以类破产和解作为地方债处理场域三、“类破产和解”场域处理地方债务的特殊意蕴结论
引 言
地方性政府债务（有广狭义之分，本文取其广义，为行文方便也兼用各种简称）问题是全球性政府治理难题，不因国体、政体、发展阶段的差异而得以幸免。就连素以财政稳健著称的德国，近年都开始讨论州政府的破产问题：即是否将德国《破产法》第12条的公法人破产扩大到允许州的财产进入破产程序。几乎所有介绍地方债务处理经验文献中所提到的样板国家，如PPP起源的英国，REITs起源的美国，以及开征房地产税的诸多国家，都陷入了较为严重的地方债务问题之中，仅有程度上的差异而已。
这提示了以下三个问题：第一，防范化解地方债务风险的长效机制，是否能一直有效？在何种范围内有效？第二，治理政府债务问题如同深谷之间走钢丝，不可有丝毫侥幸和松懈。倾尽所有可能的手段也只能勉为其难，更何况手段单一和匮乏。第三，债务风险的化解与防范应是一体两面。比如多国所实施的市政破产或宣告进入事实性破产状态，虽然是一种非常态的债务化解方式，但从阻断风险传导，遏制风险扩散，锁定金融损失，维护系统安全，倒查体系隐患，反推机制重构的角度，又是一种极有效的债务预防手段。本文旨在探索这种债务化解与防范功能合一，同时能实现效用最大化的制度性场域，称作类破产和解或者司法性债务清理、债务调整程序。而本文中的地方政府含省级以下的政府及各类公法人。
一、纯预防及行政性化债手段的不足
2014年分税制改革以来，除债务规模持续扩大，我国地方性债务问题最重要的趋势之一是隐性债务问题比显性债务（政府债券与贷款）突出。所谓隐性债务指政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务，分为直接（应付与预收款项、暂收性负债；养老金及医疗保险缺口；PPP未来预期支出）与或有隐性债务（违规债务明股实债；城投债、不良资产、自然灾害损失及支出等）。鉴于地方债问题的极端复杂性，多维度、全方位的债务治理体系效果必然好于单一手段。我国地方债问题的复杂性表现在：
（一）合理规模：边界模糊
债务作为一种手段，多少算是适当并无标准答案，尤其在资产总量具有模糊性的情况下。实践中甚至连地方债务规模的准确估算都存在巨大障碍。且债务水平对于经济增长，产生的是非线性影响，即地方债务与经济增长之间存在阈值效应或者“倒U型关系”，超过一定规模的债务对经济会产生反效果。因此，预设一个债务负担的合理规模，并将其作为目标进行严格管理，并不完全符合我国地方债增长的原因与特性。
现实中地方债务问题至少受财政压力、（官员）晋升压力和发展压力影响。其中财政压力是指地方收支不平衡。晋升压力指市委书记处于特定年龄段（55~58岁）的地级市更倾向于扩大城投债规模。但真的降低GDP的权重而以其他指标的平行考察论政绩，债务规模未必会下降。因为每一个指标的提高，都对应开支的增加，综合指标比单一指标对地方财力的要求更高。且地方债务问题与官员的任命方式或任期仅为弱相关关系，因为代理成本问题无法消除，被代理人处于各自的“信息茧房”之中。地方官员无论取悦上级还是居民，都只会加重而非减轻政府债务负担。发展压力是指在经济发展水平、工业化、城镇化和固定资产投资等方面有赶超外地的压力。即使没有官员间的晋升锦标赛，地方之间依然存在GDP竞争，这是资源市场化配置的必然结果，其实质是人口规模、投资机会、就业岗位、资产价格、税收来源的竞争。一地债务会受其他地区举债行为的影响，“举债关联性”是地方政府债务规模快速增长的重要诱因。因此，除类似贵州独山县的极端案例，所谓超过合理边界的过度负债只是一种事后诸葛亮式的判断。过度负债，会扼杀一个国家或者地区的长期竞争力，但放弃举债会导致其在激烈竞争中的失败同样不可避免。
（二）混合性质：债责混同
自2015年以来我国开展了至少三轮（2015-2018债券置换、2018年化解隐性债务、2023年以来延续化解隐性债务）地方债务风险化解工作。地方债务化解成为一项周期性工作甚至“越化越多”，主要原因在于我国地方性债务独特和复杂的混合性质与其他国家单纯的市政债务不同，表现为：
一是地方隐性债务通过企业债与准市政债混合的方式扩张，其载体为城投债。地方融资平台是独立法人的国企，以其名义发行的城投债通过证券市场出售，由地方各级发改委会同中国人民银行分行负责审批，被视为事实上由地方政府隐性担保，否则不可能以相对较低的利率被投资者所接受。虽然这并无法律上的依据，一旦违反，地方政府将丧失该融资渠道。因此，城投债看似企业债，实则为“准市政债”。市场上所谓的“城投信仰”即发轫于城投公司与地方政府的紧密联系以及地方政府对城投债务的隐性担保。企业债和地方隐性债务之间，企业与地方政府之间，以城投债为纽带产生了主体混同和风险溢出。
二是我国的地方债务实质上是一种兼具“类国债”和“类市政债”双重属性的混合公债。所谓“类国债”是指：一方面地方债务大量用于支持国家重大战略项目建设等全国性或跨区域公共事务，而不仅用于地方；另一方面，地方债务的持有者主要是商业银行和政策性银行等金融机构，截至2023年6月，商业银行持有82.54%的地方政府债券。因此从资金用途和投资者构成来看，我国地方债务都具有国债特点。所谓“类市政债”是指：相当一部分地方债务的确用于弥补地方财政资金缺口以及支持城市建设、运营和更新等。双重属性的混合公债其功效和风险共存，一方面可集中力量应对重大公共风险事件，兼顾国家和地区发展需要，推动基本公共服务均等化和跨区域重大战略项目建设，但另一方面会导致信用混同、用途混合和风险混杂下的债务预算软约束。实践中难以兼顾“功效”和“风险”，表现为监管措施不断加强而地方债务规模持续膨胀，化债任务循环往复、难度螺旋上升。延长债务期限、降低利率、债务置换、“以债养债”仅为治标延时之法，若欲治本首先要恢复地方债应有的本来面目。
三是地方性债务问题总体上又是财政金融不分家的结果。即在财政政策、货币政策、金融风险之间组成了一个系统性的关联网络，地方债务问题是这个复杂网络交互作用下的产物。分税制改革之后，为弥合收支缺口，在动员资源过程中，金融业替代税收功能；在资源配置过程中，金融业替代财政功能。从早期（1994—2002年）地方政府直接干预银行信贷，演进为（2003年至今）成立地方性商业银行、地方金融控股集团、地方金融资产管理公司等方式。金融资源（如银行存款）被异化为财政资金，金融业异化为“第二财政”。除直接利用金融资源，地方政府还利用其掌握的地方金融资源为其债务提供隐性担保。可绕过中央的财政监管，短期内不会增加融资成本，并通过“借新还旧”的模式持续滚动。但结果是财政投资项目的低收益、地方政府融资的高成本和金融产品的“刚性兑付”三者同时出现，在房地产价格的下跌周期可能触发系统性金融风险。
（三）收支“匹配”：难以实现
债务问题的实质与其说是债务过多，毋宁说是收入不足或者资产创造率低。表面上看，既然是收支不平衡造成债务问题，匹配收入、支出两端，就能解决这个问题。但实际上，无论是控支、增收还是收支匹配，都具有难以克服的巨大障碍：
无论是收入还是支出水平，我国都呈现明显的地域差别。相同或接近的事权标准下，各地的实现成本差异较大，地方财政需求的差异化和事权的趋同标准之间存在矛盾。《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发〔2018〕6号文），体现出中央将基本公共服务作为分领域改革突破口的思路。但目前只针对中央与省级政府之间的财政关系，未涉及省级以下各级地方政府间的财政体制。“量入为出”（以收入约束支出）忽视了“收”这个层面上的征收权滥用问题，容易诱使政府部门为扩大支出而违规增收。除涉及经济增长的数量、质量与国民负担问题，增加地方政府收入还涉及央地间及省内的税收分成（如推进消费税征收环节后移并下划地方），同时与土地利用制度和资产价格周期产生耦合共振。未来经济下行压力、土地市场低迷将使得我国地方政府的收入在相当长的时期内保持低位。而依靠税收减退、资产救助等积极财政政策牺牲财政收入拉动经济、保障就业、改善民生，已成为一种新的政治正确，将进一步减少财政收入、加剧政府债务违约风险。在支出责任的压力之下，可能催发地方政府、金融机构、企业之间滋生隐性三角债务甚至转而依赖境外影子银行的风险。而“以支定收”，即以支出倒推需要多少收入，忽视了“支”这个层面上的支出权滥用问题，也过度简化了政府支出层面的实际困难。即使地方政府仅满足于“吃饭财政”，但实际用款与回款周期间的时间差会在运转过程中产生利息债务。更何况突发事件下需启动财政应急措施。且要实现财政收支规模、结构与平衡的控制，不宜在《预算法》框架下完成，而需制定财政基本法。
（四）“财政重整”：收效甚微
解决地方债的有效法律手段将是一个至少包含“宪法因素—财政基本法—金融法律法规—债务清理规则”的法律规则与制度体系，可成为一个单独的“领域”，而不能奢望在一部部门法中集齐所有要素，更不可能仅凭行政机关单纯的经验主义就能完备规范构造。其微缩版，依本文可设计为一种类似破产和解的以债务清理为目标的司法场域。之所以强调司法路径，是因为纯行政化的地方债解决方案如已建立的地方政府“财政重整”制度（《国务院关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》国办函〔2016〕88号，Ⅳ级债务风险事件应急响应的手段之一），虽然在解决问题的方便程度上具有优势，但在解决问题的深度和参与主体的广度（能否避免债权人缺席）方面，存在明显的不足。作为一项基于行政权力的基本支出保障机制，财政重整具有极强的应急性，治标但不治本。从目前已完成的个案（以四川省资阳市雁江区为例）看，在为期一年的财政重整结束后，该区依靠大规模土地出让收入控制专项债务付息率的状况并未改变，债务负担不降反升，债务风险并未随着重整完成得到缓解。财政重整由地方政府主导，缺乏与债权人之间的协商机制，重整内容多是借新还旧，几乎不涉及债务展期遑论减免。究其原因，财政重整中所设置的指标只有债务付息率一项，国际上用于地方政府的信用评级，而不是作为债务风控指标更何况唯一指标出现。削减债务规模从未成为财政重整实施中重点考量的因素。因此，单一且不太科学的指标设置、短周期（财政重整大多要求在一个预算年度内完成）带来的短期行为等，决定了目前行政性财政重整的适用场景狭窄且效果微弱。
根据国际财政治理经验，财政重整、财政整顿（Fiscal Consolidation或Fiscal Adjustment，也是一种行政程序，旨在减少政府赤字和债务积累，考察财政赤字率和债务负担率，通常允许3年的整顿期间）、市政的专门破产程序，是三种常见但不同层次（目标从小到大、周期由短到长）的地方政府债务风险治理方式。未来我国不仅应吸纳以削减债务为目标的中长期财政整顿制度，还应建立允许司法权介入的地方政府类破产制度，以此构建多目标、多阶段的地方政府债务风险治理体系。
综上，债务边界难以预判、债务性质与实际债务主体混同以及收支匹配难题，使得单纯的前期监控、预防手段即使有效，但是效果不宜被夸大。而且容易诱发事先规避，逼迫显性债务转化为隐性债务，增加最终的治理难度。因此，必要的事后补救性质的法律解决途径，是一个全方位动态债务控制系统中不可或缺的组成部分。
二、以类破产和解作为地方债处理场域
我国目前没有司法性质的地方债处理程序，制度设计者忽略了“司法权在地方政府债务困境事后处置体系中的应有角色与积极功能”。为补齐这缺失的一角，环顾各国处理地方债问题的现有经验与制度之后，研究者的目光通常会锁定于美式破产重整，即《美国破产法典》第9章的“市政债务调整程序”。应该说认为地方债务处理需要司法参与这个大方向是正确的，但不必照搬美国制度。《美国破产法典》第9章共三节，20个条文，条文数量与内容远低于想象。概因该章第一条即第901条（本编其他条款的适用性）中，转引了数十条其他章节的条文。其中除总论部分第1、3、5章的条文外，第901条转引最多的是第11章（破产重整程序）的条文，如第1122条（债权或权益的分组）、第1123条（重整计划的内容）相关款项等。因此，把第9章视为《美国破产法典》第11章的一种特殊运用场景无疑是正确的。但中国建立地方债相应的破产程序可以借鉴但不宜复制美式的破产重整程序，原因在于：
（一）“债务调整程序”的性质并不单一
债务调整程序只是一个类名称，其中包含多种可能的模式，而且差异颇大。《美国破产法典》规定了具体破产程序的是第7（清算）、9、11、12（有固定收入的家庭农场主和渔民的债务调整）和13章（有固定收入的个人的债务调整），其中第9、12和13章都叫作债务调整程序。但研究者往往忽略第9章和第12、13章其实是两类性质不同的调整。第12、13章下的债务调整采用债权人无表决权的推定同意模式。对照我国制度，似乎介于《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）的重整与和解之间。其特点是，债权人对清偿计划不享有表决权。其利益的保护主要依靠债务人提交的清偿计划必须符合债权人“最大利益”标准，即无担保债权人根据清偿计划获得的受偿不得低于清算程序中的；担保债权人根据清偿计划得到的清偿不得少于担保物变现的价值。该两章中都没有如第901条一样转引第11章条文，而仅规定了法院批准债务调整计划的标准，因此在这两章中，法院的权力与作用比中国和解程序中的大（需对计划进行合法性审查和批准），但又比重整程序中的小（没有对分组表决结果的强裁权）。而债权人的权利则相反，仅有异议权（当法院对债务调整计划进行审查批准之时）而无表决权（即缺省性地将债权人对债务调整计划的意见视为同意）。而第9章下的市政破产则采用债权人分组表决后法院对债务调整计划可以强裁通过的模式，属于特殊主体所适用的非标准重整程序。同时《美国破产法典》中也确实没有中国式的破产和解程序，因此印象中会认为既然美式市政债务调整是一个“重整”程序，推而论之：任何国家如果要设计地方政府债务的司法调整程序，只能是破产重整程序。但这一结论恰恰遮蔽了最佳的答案，限制了建立中国特色地方债务调整司法程序的可能性选项。
（二）程序的核心差异在于“同意机制”
我国现行破产重整与和解程序的核心差异在于“跨组别强裁制度”（Cross-Class Cramdown）的有无。其他的区别都派生于这一核心差别。比如担保债权人的权利在重整程序中会受到一定的限制，但其在表决重整计划时有独立的组别（保证担保债权人利益不受他组绑架），参与权、表决权与强裁规则相绑定；同时只有在担保债权人的利益不会因重整计划受到实质性损害的前提下法院才可以强裁批准重整计划（保障底线利益）。而担保债权人不受和解协议的约束，是以其不能参与和解程序、不能表决为对价的。所谓“组别”，指性质相同的债权在债权人会议上要被划入不同的组，对重整计划草案进行表决。而跨组别强裁，是指只要有一个组别表决通过了重整计划，在符合法定标准的前提下，法院可以通过裁定强迫其他未通过重整计划的组别接受该计划，即以一组之同意强迫其他各组接受该计划。跨组别的强裁制度，实际上是一种带有强制效力的“同意”机制。所谓“同意”机制，主要是指债权人会议达成债务调整方案的表决机制。其制度构建包括但不限于债权人会议的参与主体、决议种类、决议标准、表决方式、决议程序、信息披露要求、法院对债权人自治的干预深度、干预方式、干预标准、异议渠道、权利救济方式等要素。破产法上“同意”机制的理论重要性可以媲美公司法上的决议理论或民法上的意思表示理论，属于部门法理论皇冠上最耀眼的明珠。债权人会议中同意的达成机制是所有破产子程序所共通的设计元素，决定着破产程序能否顺利进行、程序目标能否最终达成。
我国破产法学界目前对破产程序中同意机制的研究，集中于重整强裁制度。该制度是《美国破产法典》的创造发明，其制度雏形源于1938年《钱德勒法案》中的一章（即Bankruptcy Act第XII章）。在世界各国的立法例中反倒是一个特例或另类，通过刻意模仿才会引入。目前所知的在重整类程序中引入跨组别强裁规则的，除了中国，只有德国（2012年修订破产法时引入）、新加坡、英国等。如新加坡致力于成为国际重整中心（An International Restructuring Hub），2017年才将《美国破产法典》第11章中的某些关键技术，如重整融资（Rescue Financing）和跨组别强裁规则等引入其破产立法。而英国直到新冠疫情爆发，才于2020年《公司与破产改革法案》（第901F、901G条）中接受强裁制度。
世界许多国家的破产再建型程序都没有规定美式的跨组别强裁制度，而采用更接近于中国式和解程序的“同意”机制，即不对债权进行分组，以债权人会议整体多数决议的方式通过债务调整方案或协议，各国的差别主要在于所要求的债权人同意的比例不同。因此按中国的标准，是和解而非重整程序。
跨组别强裁这种同意机制主要用于克服重整中最令人头疼的“债权人冷漠”（Creditor Passivity）或“钳制”（Hold-Up）问题。即债权人（尤其金融机构）既不愿意参与程序如出席债权人会议，也不愿意对重整计划草案投赞成票。“债权人冷漠”在很大程度上是重整无法取得成功的主要程序性障碍。强裁规则实际上就是用于制造破产程序中债权人“同意”的一系列工具（A Panoply of Tools to Generate Consent）的组合。虽然债权人同意的产生并不限于强裁规则一种手段，但强裁规则无疑是其中最重要、最有效的。在破产程序中利用当事人的惰性（如规定明示反对、默示同意）、利用模糊性、利用代理投票、建立更宽松的同意标准（如缺省性的“视为同意”或“推定同意”）、新的程序及制度结构甚至新的实质性权利，都可以促进破产程序中达成有效同意。因此，就达成或者推动达成债权人会议的合意而言，强裁既非必要也非唯一的手段。
综上，破产重整还是和解的核心差异，就是同意达成方式上的差异。和解程序中的同意达成方式各国立法也并非只有一种模式。但其核心都是将法院对债务调整协议的干预保持在最低限度，充分依赖债权人自治与债务双方的沟通。而本文建议采用破产和解而非重整来进行地方债务调整，原因在于和解程序的特点更适合我国国情。
（三）我国清理地方债务不宜采用破产重整
1.强裁制度不宜用于地方化债
强裁制度是一种带有强制效力的“同意”机制，但法院强制干预有两个必要的前提：存在强裁的可行性与必要性。前者在于司法权的强势以及倡导法官以裁判为主要纠纷解决手段。而这与我国审判机关的性质、功能定位和受鼓励的工作方式存在较大距离。我国司法权既非分立于更非凌驾于行政权之上。让法院对地方政府的债务清理计划作出强制性裁定，并不现实可行。通过调解、和解达成调整方案才是可能的债务清理方式。即使美国的破产重整案件中，强裁也仅在极少的案件中被运用。这说明，对于破产重整计划，因其影响巨大、因素众多，美国破产法官很大程度上也存在“不愿裁、不敢裁”的问题。强裁的必要性在于确实有严重的“债权人冷漠”或“钳制”问题的存在，非强裁无以推动程序的破局。而钳制问题在地方债处理中不会构成主要障碍，因为地方政府的债务人地位极其特殊，金融机构不可能不拿出最大诚意参与合作。因此强裁的必要性在地方债清理程序中非常低。
2.表决分组
强裁制度通常与分组表决规则相绑定，因为强裁是用一个或多个组别通过了重整计划为前提条件，去强迫其他组别接受一个该组内未能通过的计划。各国立法的差别在于对这一个或多个同意组，是否还有其他的要求。比如《企业破产法》第87条就没有像美国法那样要求通过重整计划的组别必须是根据重整计划“利益受到了损害”的组别（美国法的目的在于“举重以明其轻”，但鉴于重整在我国是一个新事务，过于严格会降低重整成功率）。分组表决的意义在于可以对债权人进行分而治之，利用精致的组别划分技巧，人为制造出至少一个同意组，并以此为基础，推动整个重整计划的通过。分组表决如果运用“田忌赛马”式的策略得当，可达到“超级少数决”的效果，即以一组之同意强迫其他各反对组都接受重整计划。在美国法的实践中，重整中的表决分组带有很高的技术性，可以类比美国总统大选中的“划分选区”（Gerrymandering）技术。
如果不考虑强裁，直接由法律规定各组或者整个债权人会议表决的通过比例甚至推定同意即可，无需法院自由裁量，则划分组别的意义将大大减弱。没有强裁就必须每个组都通过重整计划，那分组还是不分组表决就没有太大区别，每组过半数的话全体投票一定能过半数。但反之不必然，这说明分组表决会一定程度放大表决者的意见分歧，可能出现组间的意见差异（组间落差）。强裁权就是利用分歧撬动重整成功的杠杆。既然地方债务清理中不宜也不需要使用强裁制度，那进行分组表决仅在需要放大债权人分歧的场合才有存在价值，同时需要配合其他技术以实现排除异议者之效果（否则单纯的分歧无以简便及推动程序），比如剥夺和解程序中担保债权人的表决权，就是这个目的。从这个角度，和解程序也可以被认为是存在粗放式分组表决的，只是所分组别类型较少，因此被忽略。此外，精细化的分组本身难度较大，若放入地方债务清理程序中，考虑到各种或有、隐性债务的存在，会因债权性质和债权人数量问题变得更加复杂。因此，精细化的分组表决用于地方债务调整技术上操作难度高，例外允许即可。
（四）对市政债务重整的改进建议
任何制度都不可能完美，对《美国破产法典》第9章的批评与建议主要集中于：该章的门槛过高，等到地方政府符合申请条件时债务危机或已十分严重；程序启动太晚，不能在最佳时机进入程序，冻结催收和继续融资的救济手段获得太迟；第11章的强裁标准不适用于市政破产，因为地方政府毕竟不同于公司，股东及其组别的概念无法适用于政府破产；批评美国宪法第十修正案将地方政府破产申请的批准权赋予州政府，建议统一各州对破产申请的批准标准，减少州政府对下级政府进入破产程序的审查，允许地方政府更大的破产申请自主权；以及建议修改法定的清偿序列，给予社保债权、劳动债权法定优先地位等方面。极少有取消市政破产程序的建议，反而有一些学者主张将市政破产扩大至州政府破产。因为，单纯依靠市政的力量自行摆脱债务泥沼实际上可行性较低，一定程度的上级甚至联邦政府救助（Bailout）必不可少。而司法性破产程序的好处就是：通过这个程序所提供的救助最不像是救助。且通过司法程序，可以迫使地方政府最大程度地改善其财政决策与治理水平。也有学者提出过一种保留分组表决但无需强裁的类和解程序，即在各组内对债务调整计划进行无限次循环修改及表决，直至达到和解通过的标准。总之，保留市政债务调整程序，便利而不是阻滞其更广泛地适用，是大多数研究者的共识。
综上，既然跨组别强裁是重整与和解程序的核心区别。而我国地方债清理中不需要设计跨组别强裁的同意制度，则采用经过改造的类和解程序（确有需要可采用更精细化的分组表决）是最佳选择。考虑到“破产污名化”对一般社会公众的影响，未来的地方债务清理程序可以不用“破产”命名，而叫债务调整或债务清理程序，学理上定义为类破产和解程序。当然，如果要强化破产程序的“名誉罚”效果，保留破产字样更为适宜。
三、“类破产和解”场域处理地方债务的特殊意蕴
市政破产程序所创造的“不是一个适用既定法律的论坛，而是一个特设的立法场所，在这个场所，多个政治机构寻求通过相互同意来分配资源”。这非常接近社会学的场域概念。场域被定义为由附着于某种权力（或资本）形式的“各种位置间的一系列客观历史关系所构成”的社会空间或网络。它不必然是一个实体存在，而是在个人、群体之间想象上的领域（某种社会空间），相对独立但内部充满冲突和竞争，不同位置之间为了强化或者改变场域中既有位置间的客观关系，会利用可能性资源或策略进行争夺。
（一）“司法场域”的意蕴
能用于解决我国地方债问题的司法场域至少具有下列特征：首先，是独立的社会空间。在某种特定的时空内存在并可适用某些特定的规则，即在司法程序中可包含必要的“准立法”因素。即使个案中无法实现规则的及时供给，但至少可以作为一个规则需求的反馈机制发挥效用。其次，相对封闭。司法的专业性、权威性和相对独立性，将促使当事人完成身份、心理上的转换，以强化参与者的仪式感、氛围感、心理接受度。此外，法官受“错案追究制”的影响（行政官员没有类似的责任制度），法院尤其是涉债政府的上级法院的介入，可最大程度降低其他因素对债务清理过程的干扰。再次，能提供特事特办的组织体系。地方债成因复杂，有规则真空也有现实困难。非常规的治理目标，需非常规的组织体系加以保障。目前的政府治理中，除以各级政府和条条部门为依托的常规体系外，还有另一套非常规性组织体系，即以领导小组、委员会、工作专班等为依托的议事协调机构，为完成某种临时性但同时又急、难、险、要的工作（如脱贫攻坚、扫黑除恶等）而设，在统筹谋划、联络协调、组织实施及监督工作中发挥着极为重要的作用，以“政治发包”方式，通过“隶属激励”的强激励形式打破正常地方行政承包制下的弱激励机制，重组各级政府的注意力和政策资源。场域理论强调通过司法程序建立一种类似的临时性、非常规但高效率的议事协调机构（社会空间），将各种可能资源与注意力集中于债务解决，并补强了法律、监督与债权人保护等行政协调机制所不足的元素。
和解高度契合“场域”的标准：是某种相对独立和自主的“社会、心理空间”，同时因其严肃性和正式性得以最大程度激发各方的反馈和投入解决问题所需的各种资源（包括特殊的立法与规则），并在一定程度上允许风险分摊和利益平衡为目的的过程博弈和最终妥协。且在这个复杂的多边互动与博弈过程中，法官的地位比较超然和单纯，不用考虑重整强裁制度下所引发的自由裁量困境，只需对当事人之间的协议作一般性审查。是现有司法性质的地方债解决方案中最为现实可行的。此外，破产和解作为处理地方债务问题的特定司法场域还有以下四种无法取代的优势：
1.更加强烈的信号释放作用
目前我国已先后有500家地方政府因债务执行不能而被纳入失信被执行人名单，其中不乏地级城市以及副省级、省会城市的核心区等。成为“老赖”这一事实对政府公信力的损害并不亚于破产，但在“欠债有理、赖债有利、逃债有功”的意识支配下，地方官员的耻辱感并不强烈。另一方面，金融市场对于中央监管政策的意图及决心，存在有意或无意的曲解。如债务置换政策被解读为中央默许金融机构为存量债务“续命”，进一步的资金错投导致隐性债务不断增加和隐性担保不断强化。
制度的意义在于违反者必将得到惩罚，而惩罚的有效性取决于惩罚的强度与频率。如果无法提高惩罚的频率，可提高其强度来代替。在几乎所有对地方债问题的解决方案中都提到了加强追责（Accountability），如国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）将政府债务作为政绩考核的硬性指标，以政府主要负责人为第一责任人建立考核问责机制；党的二十届三中全会再次强调“加强对违规违法举债问题的监督问责，严格落实地方政府举债终身问责制和债务问题倒查机制”。但作为责任机制，问责首先是一个非常严肃和专业的法律问题，必须构造“归责基础—构成要件—追责机制”的完整逻辑体系，且要克服在具体追责过程中普遍存在的“动力不足”问题。需要明确规定问责制的适用范围、追责主体、追责对象、追责程序、责任形式、免责事由及救济程序等。
实践中，债务责任的认定和追究面临非常棘手的理论和现实问题，表现为认定时的识别难度和追究时“终身”责任无法落实。目前对于地方债的问责启动主要是两种方式：第一，党政干部的离任审计，发现地方债务问题会相应追责；第二，对于触发了地方政府性债务风险应急程序的，根据《关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号文）第6.6.3条，针对具体违法行为追究相应的行为责任。审计部门判断地方政府债务问题所用的审计方法有责任法和来源法。但仅通过常规审计，而没有配以债权申报等破产相关程序，无论是现有的哪种审计手段，都将因一定程度上的“无的放矢”，很难将隐性债务完全识别出来。而从承担责任的方式来看，目前主要是对在职在位人员的行政处分，所谓“终身”追责，无法实现。因此，目前地方债的终身追责机制实际上并未有效运行，继续沿袭目前的行政化债方式，未来依然无法摆脱行政机关“既当运动员又当裁判”的局面。
对于我国的地方债务问题，在惩罚频率和强度不变的前提下，还有第三种选择，即用改变惩罚方式（法律责任形式）来代替提高惩罚强度。如利用类似“声誉罚”来代替行政处分。因为“声誉罚”具有深刻的信息经济学内涵。破产的污名功能远比目前财政重整或政府预算制度下的行政处分具有更为强烈的信号生产和信息传递效果。地方政府因债务问题进入类破产的司法程序，这一事实本身将对金融机构和其他地方政府产生巨大的心理冲击。由于中国“谈破色变”的文化心理传统，对于地方官员而言，其治下的政府进入破产程序，远比一般性的党内严重警告、行政降级甚至行政撤职处分的耻辱性更强、负面性更重。
2.对外币债务的风险隔绝功能
地方政府投融资平台能绕开监管，主要因为其融资渠道是影子银行体系。地方隐性债务来源中也有很大一部分对接国内、外的影子银行。据估计，正常渠道仅提供了目前中国企业一半的融资来源，无法从正规渠道获得资金的主体只有求助于地下银行，即影子银行。2017年以来我国进入资管行业的严监管时代，影子银行通道资金来源受阻，实体企业通过企业间的转贷寻求资金支持。很多地方重要企业（如地方国有企业）参与转贷，企业身份的影子银行（能获得银行贷款并拥有富余资金的企业）替代了银行身份的影子银行向关联企业输送资金。这些“企业类的影子银行”由于向境外发行债券融资，使得境外债又异化为“境外的影子”，风险源进一步转移；并因汇率风险和衍生工具运用不足等原因，风险敞口进一步扩大（中国企业发行的境外债券币种涉及美元、欧元、港币等，其中美元债券占比最大）。因此，地方债务风险不仅会感染金融机构，还可能溢出到与地方政府存在债务关系的各类实体企业中。地方政府—金融机构—实体企业的债务之间高度关联，可相互传导，同时牵涉境外影子银行，有内部债务外部化的潜在风险。存在被国际广泛承认的司法性破产程序，才可能在平行的跨境破产案件中得到外国法院的承认。当涉及外国债权人，破产程序的启动会避免出现政府征用问题（即利用行政权力解除涉外合同）。必要时能为最大限度保障国家利益与我国当事人的利益，提供程序上的可能。2023年8月恒大集团在未进入我国的破产程序之前，以香港上市公司的身份向美国的破产法庭申请承认其跨境破产程序（恒大在其注册地开曼群岛申请了破产），虽然恒大的境外债务占比较小（占总债务37.5%，我国债务占62.5%），但境外抢先进入破产程序会给予美国法院在处理恒大案件时一定的主导权。反之，由于恒大集团未启动我国境内的司法程序，致使我国债权人即使持有境外债权也难以加入境外司法流程。
3.提供了加入法律等要素的正当口径
如果不进入司法场域，就很难在地方债务问题解决过程中加入法律及其他必要的因素，也无法兼顾多元的利益主体。目前纯行政性的地方债务置换中，优先考虑的是地方政府的财政利益。金融机构的债权人利益，央行、资本市场及公众的投资者利益均遭漠视。如果债权人对债务清理方案缺乏异议渠道，则债务清理无异于一种暗箱操作甚至会滋生严重的违法行为。“民营经济促进法”被列入全国人大常委会2024年度立法计划，其背景就包括实践中有通过追究刑事责任的方式对付地方政府的债权人（某些民营企业及企业家）以逃避或拖延到期债务的现象。此外，根据美国市政破产程序实际运行的经验，相比司法程序，行政性化债程序最大的短板是缺乏破产优先权体系。这导致政府难以在利益相互冲突的债权之间进行有效的调和。2024年4月老牌房企深圳益田集团就是因为其所开发的房地产片区涉及优先债权人与拆迁住房债权人之间的利益冲突，行政机关无法调解，只能进入破产程序，依照法定的受偿序列定纷止争。
作为解决债务问题的专门平台，破产程序所能提供的不仅是精通业务的法官、破产管理人等专业人员，还有破产法框架下所独有的制度与规则体系：如共益债融资（通过破产程序法定的新债务优先受偿，恢复地方政府的融资能力）、法定的债务清偿序列、破产申请之后的利息免除规则等。此外，如果没有破产撤销和破产无效制度体系，纯行政性的债务调整将成为腐败问题的高发区。司法介入是地方债务调整过程中坚持反腐的必然要求。
4.有效控制“公债货币化”
有学者认为地方政府债务置换会带来公债货币化的可能，相当于通过温和通胀变相加税让全民为地方债买单，引发宪法危机。当然公债货币化只是一种潜在的风险，其发生机制颇为复杂，与包含地方债在内的各种公共债务之间具有多重的隔绝因素，现实中未必真的会发生。但是没有消灭的公共债务，肯定只会放大而不会缩小货币化的风险。除非货币化的可能性完全消失，破产制度下公债货币化会得到比单纯债务置换方式下更好的抑制。原因在于债务置换等方式，并未消灭债务，而是将短期债务置换成长期债务，既然债务没有被核销，因此，“如果金融机构以地方债券为抵（质）押品向央行进行再贷款或再贴现，或者中央银行通过公开市场业务购买金融机构持有的地方政府债券”，公债货币化就可能发生。而破产程序是唯一可以依法进行债务减免的途径。这部分债务通过减免被消灭后，金融机构会随之进行核销，不存在被货币化的可能。金融机构在债务减免中虽然会遭受损失，但是控制授信行为的风险本身就是金融业务的技术核心。存在债务人破产制度及债权无法清偿的可能，长远而言有助于倒逼金融机构放弃各种幻想、直视市场风险、提高风控技术，实现真正意义上的金融市场化。这正是缩小债务总量、治理地方债务过度有效的方法之一。
（二）强调和解而非重整的意蕴
和解程序有诸多优点：首先，操作难度小于重整，和解只需债权人与债务人进行磋商达成共识即可。地方债务清理，不涉及重整投资人以及直接的债转股等问题，和解更为适合。和解程序具有高度的适配性与拓展性，可根据需要加入各种配套性制度。无论是第三方的介入、预和解与继续融资的运用，还是人大等监督力量的投射等，都可以方便地在和解程序的制度框架之下展开。因此，鉴于我国地方债的混合性质，上级乃至中央政府作为第三方介入和解不但是可能的，个案中甚至是必须的，也只有通过对司法个案的选择性参与，才能既实现有限救助又不会构成对“中央不救助”原则的违反。
其次，和解的灵活程度高于重整。现行《企业破产法》中并无重整与和解程序之间相互转换的规定，但实践中出现多起重整转和解的案例，如2021年河南省高院公布的典型案例“焦作市全星钙业有限责任公司破产重整转和解案”等。这说明和解程序，至少在现行《企业破产法》中，具有重整无法比拟的优势：更高的灵活性。重整程序中由于有跨组别强裁制度，为保障其合理性，规定了配套规则作为判断依据。即使不动用强裁权，也要对照此等标准方能正常批准重整计划。这些标准构成了重整计划草案的制定原则，其中重要的一条是“非歧视性原则”。《企业破产法》第87条第二款：“（五）重整计划草案公平对待同一表决组的成员，并且所规定的债权清偿顺序不违反本法第113条的规定”。同一表决组的成员间待遇如有差别即属歧视，法院就不能批准该重整计划，哪怕此种差别是该成员（如与债务人存在一定关联关系或者有其他担保方式的）自愿的。而和解程序中由于不需要强裁，因此没有类似第87条的审查标准。为克服其僵硬增加必要的弹性，对应第87条的《深圳经济特区个人破产条例》第115条相应增加了第二款：“债权人自愿放弃权利的，可以不受前款规定限制。”即在个人重整的强裁规则中吸收了和解程序的优点，为“非歧视性原则”进行了松绑。
（三）和解成功的核心要素
1.双务性契约
企业破产法实施以来，和解案件的绝对数量极少、相对比例很低，其原因不在程序而在实体方面，即债务人缺乏可以与债权人讨价还价的“资本”。与法院调解（《民事诉讼法》第93条）不同，和解并不需要“查明事实，分清是非”。和解双方可变更系争的法律关系以达到避免诉讼的效果，也可为系争的法律关系创设新的法律基础，如将买卖合同中所欠标的物价款转变为借款。和解本质上是一种双务合同，其前提在于“当事人之间同意做出相互让步”，即双方拥有相互让步（Concessions Réciproques）的空间且都同意让步。而在绝大多数企业和个人破产和解中，并没有债务人“让步”的空间。因为除极少数例外，一般企业和个人债务人的财产在可预期的未来增值潜力非常小。如果仅是“权利人一方以放弃权利或者法益作为单方让步，而终止争执或排除法律关系不明确状态的合同，根据具体情况，可能是债务承认、债务免除、债务内容变更、权利抛弃或赠予等合同，但不构成法律上的和解”。这种情形在地方政府债务清理中却大为不同。因为由于我国的社会主义公有制，地方政府的资产呈现极高的复杂性且其总额也难以测度和预期。2015年，财政部发布《政府财务报告编制办法（试行）》《政府综合财务报告编制操作指南（试行）》等。目前中央和部分地方政府已着手编制政府资产负债表，但较少定期公布。相比世界任何其他国家，我国地方政府的债务承受能力是最高的，这为债权人与债务人之间相互让步提供了可能。因此，我国地方政府与作为债权人的金融机构之间，不是简单的零和游戏的关系，而应共同寻找双赢的最优解决路径，比如可将地方政府及某些债权人视为一个“现金流共同体”，这样双方的资产和负债安排，可以从整体的角度进行流动性规划。双赢的目标设定、可供腾挪的资产数量、现金流共同体的理念，共同构成了双方巨大的让步空间。
2.统筹现金流
之所以强调现金流的合并统筹，首先是因为我国金融机构实际上承担了地方债的终端风险。无论地方债投资还是隐性债置换，地方中小银行都密集参与。地方债违约可能引发区域性金融危机。其次，在影子银行体系的视角下，很多重要的地方国企甚至数量众多的民营企业，都被牵涉在地方政府债务的网络之中。一旦地方政府不能支付其到期债务，势必联动波及金融机构及实体企业的资金回流节奏，引发连锁危机。因此，通过类破产和解场域中的债务总体安排与统筹，能实现现金流的最大化与偿债时间、顺序上的最优解。实现路径是在和解程序的各个环节，通盘考虑债务人和关键债权人的现金流量需求。偿债方案以现金流的充分保障和利用为原则，弱化资产负债问题的权重。此外，必要的时候可以利用司法性破产程序的特点，对最终以外币计算的境外影子银行债务实现一定程度的现金流量管理或者风险隔绝。
3.配套性制度
目前世界各国，允许对地方债务采用司法处置模式的有德国、匈牙利、捷克、南非以及美国半数以上的州等。市政破产程序中所采用的技术手段，可为构建我国的地方政府类破产和解程序提供一些有益的借鉴，包括但不限于：地方政府的资产端存在较大的模糊性和不确定性，进入类破产程序仅采用现金流标准，而无需考虑资产负债标准；程序期间不受保全、执行、个别求偿行为的干扰，可明确规定相应的停止偿债期，即在进入破产程序直至达成和解协议期间，地方政府可暂时摆脱债权人的债务追讨行为；允许偿债能力测试用于和解协议的制定和作为债权人接受和解协议的客观基础。偿债能力测试通常用于公司债务纠纷领域，其优点是通过会计语言可以较为清晰地勾勒出公司的债务偿还能力，在不依靠强裁制度的前提下可凭借该项测试作为与债权人进行谈判、达成同意的客观依据；特殊的债务清偿序列，尤其是社保、劳动、工程建设款项等类债权在破产程序中的清偿顺位，可结合民生、维稳等实际需要制定新的规则；新的继续融资手段，出于持续承担政治责任的目的，地方政府有破产程序中继续融资的客观需要，超级优先权一类的激进制度即使不能用于一般的企业和自然人破产，但并不等于完全不能用于地方政府破产；对和解协议的修订以及执行监督，人大、法院和上级政府对破产程序的参与方式之一还包括对和解协议的监督执行，这也是保障债务化解机制具有长期效力的重要手段；开征特种税费，可以作为依据和解协议继续偿债的手段之一；解除合同及出售资产，如果不在破产法的框架下实施，可能触发政府征收及国有资产流失等问题......此外，中国特色的合法性资源，比如充分发挥省级政府在债务整理中的枢纽地位，尤其是在事权分配、支出责任调整、财政代管、税收分成等方面；又比如作为货币政策工具的特种国债；以及深化土地资产管理规范化（如积极推动集体土地、宅基地等土地资产入市的土地市场供给侧改革）等措施，可为我国地方政府司法性的债务清理场域，增加更多的适用工具。
结 论
建立、健全地方政府债务的预防、控制与解决方法体系的难度极高、成本极大，目前世界各国都缺乏有效的单一规制手段。作为一个全方位动态债务控制系统中不可或缺的组成部分，本文主张建立类破产和解（而非美式重整）的法律解决途径。即使是备而不用，司法终局性债务解决场域的存在也会发挥其无与伦比的信号生产和信息传递功能，最大限度地助力阻断风险传导、倒查体系隐患和反推机制重构等。之所以不建议采用知名度较高的美式重整程序，主要是因为其核心的跨组别强裁制度，并不适合我国国情及现实需要。通过破产法修订扩大现行破产和解程序的适用主体，改造程序中的“同意”机制及其配套规则，加入各种相应的规范性制度和特殊立法，更加灵活、宽松、参与主体更多元的类破产和解程序，可以体现并包含各种中国特色的制度元素，为各国破解地方债务问题提供具有参考价值的中国样本。
来源：政法论坛微信公众号
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