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编者按：本文载于《人民司法》2024年第27期，由驻重庆高院纪检监察组、重庆五中院督察室、重庆破产法庭工作人员联合撰写。本文凝结了重庆法院对破产管理人监管的实践经验和理论思考，在融合现有实务规范的基础上形成体系化的廉政防控机制，内容丰富、体系完整、实践操作性强，具有一定的前瞻性，供理论和实务界参考。
作者：赵梨渊 田永平 柴世斌
破产法律制度是社会主义市场经济法律体系的一项基础性法律制度，对于完善市场主体救治和退出机制、优化资源配置、规范市场秩序等具有重要作用，在我国社会主义市场经济中具有重要法律地位。2007年实施的企业破产法引入破产管理人制度，最高人民法院先后出台了一系列的规定，形成了法律和司法解释相配套的管理人制度，赋予了管理人接管和处分债务人财产、决定债务人内部管理事务、代表债务人参加诉讼和仲裁等职责。破产案件办理流程复杂、利益诱惑大，管理人权力集中，违规违纪违法问题易发，廉政风险隐患较大。针对破产管理中的廉政风险防控问题，最高人民法院出台了一系列司法解释、司法文件，发布了一系列典型案例，各级法院结合实际出台了大量制度，但是绝大多数监管法律和防控机制是针对破产审判人员，管理人的廉政风险防控机制和措施相对缺乏。本文从管理人廉政风险的视角进入，在融合现有实务规范的基础上形成体系化的廉政防控机制，以期为管理人监管和廉政风险防控提供新的参考思路。
一、破产管理人廉政风险防控现状和存在的问题
（一）破产管理人廉政风险防控基本做法
企业破产法对管理人履职规定是法院监管为主、债权人会议和债权人委员会监督为辅的模式，现行法律中没有廉政风险防控规定。其一，是法院对管理人履职监管居主导地位。企业破产法将对管理人的管理权力集中于法院，由法院来决定管理人的选任、报酬，并进行监督。法院监管职责居于主导地位、贯穿始终，主要包括指定或更换管理人、确定管理人报酬、审核管理人雇佣工作人员、决定是否允许管理人辞职、召开债权人会议、批准重整计划、批准破产财产分配方案等。 其二，债权人会议和债权人委员会监督处于辅助地位。根据企业破产法的规定，债权人会议对管理人的行为进行日常监督，包括申请更换管理人、接受管理人报告职务执行情况、询问管理人、审查管理人的费用和报酬、讨论通过重整计划草案、破产财产的变价、分配方案等。债权人委员会为债权人会议闭会期间的常设机构，主要职责是监督管理人管理处分债务人财产、分配破产财产、提议召开债权人会议，要求管理人和债务人对其行使职权事务作出说明，要求管理人报告其实施法定行为的情况等。
（二）破产管理人廉政风险防控问题
近年来，法院收到的涉管理人履职廉政问题信访投诉数量不断增加。2022年以来，驻C市高级人民法院纪检监察组接到涉管理人举报投诉17件，C市某中级人民法院督察部门接到举报投诉69件，破产法庭接到举报投诉55件，管理人协会接到举报投诉6件。针对管理人履职情况和廉政风险防控现状，笔者以破产法官、管理人机构、破产企业、破产案件利害关系人、人大代表、政协委员为调查对象，制作并发出了调查问卷，收回150份。其中，认为存在破产管理廉政风险的120份，占80%；存在廉政风险领域最多的是债权审核、清收债权和资产处置、资金使用管理，分别占60%和58%；不知道管理人廉政防控机制50份，占33.3%；管理人机构未制定廉政防控机制或方案的60份，占40%；破产审判庭或管理人机构未进行常态化廉政风险防控教育30份，占20%。由此可见，管理人履职未尽勤勉尽责义务，消极、瑕疵、错误甚至违规干预过问案件、行贿受贿、侵占挪用破产财产等违法违纪问题，除了管理人自身的原因外，反映出监管上存在以下5个问题：
一是法院监管制度过于原则。根据有关法律及司法解释的规定，法院对管理人的监管局限于名册编制、案件指定和个案监督指导，具体监管手段不明确，法院监管局限于个案，难以进行体系性监管。法院监管具有滞后性，一般是对已造成实际的损失或负面效果后被动监管，虽然事后惩处有一定的震慑效果和预防、遏制作用，但仅仅通过寄希望于事后监督达到监管效果太过于理想。
二是债权人会议和债权人委员会监督无据。破产企业利益和债权人利益息息相关，债权人会议和债权人委员会最具有监督的动机和意愿。但是债权人委员会为监督管理人的日常监督机构，债权人委员会由债权人会议设立，但并非每个破产案件均设立了债权人委员会，也没有明确规定具体的廉政监督方式和程序，债权人委员会行使破产事务检查权、询问权、知情权等时没有具体的法律依据。
三是监督效果不佳。企业破产法第二十三条第一款规定：“管理人依照本法规定执行职务，向人民法院报告工作，并接受债权人会议和债权人委员会的监督。”该条规定了法院的监管职责和债权人会议、债权人委员会的监督权。但在审判实践中，破产清算以及重整事务繁杂，相关工作主要由管理人推进，法官难以对其处理的法律事务和非法律事务均面面俱到监督到位。企业破产事务具有较强的专业性和复杂性，债权人会议和债权人委员会具有临时性，人员专业水平参差不齐，并不能很好地履行监督职责。
四是破产管理人法律地位不明确。管理人在破产案件中协助法院审理破产案件，具有从事公务活动的性质，但是没有国家工作人员的身份。企业破产法未明确管理人的法律地位，其工作性质特殊，身份和行为定性困难，是否属于纪检监察和法院内部监督机构监督对象，还存在争议。因此，纪检监察部门、法院督察部门、破产法庭和行政主管机关等机构无法建立完善的监督机制，无法形成监督合力。
五是法律法规之间衔接无序。企业破产法第二十四条规定，管理人可以由有关部门、机构的人员组成的清算组或者依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等中介机构担任。对管理人的监管不仅涉及法律事务，还涉及一些非法律事务。比如，管理人资格认定、执照颁发和吊销等行政事务应由行业主管部门负责，但是行业法规对中介机构担任管理人的配套制度不完善，缺乏衔接等具体规定，导致行业主管部门介入管理人管理无法可依，监管流于形式。
（三）国外和我国香港地区破产管理人监管做法研究
他山之石，可以攻玉，考察西方国家和香港地区管理人监管制度，可为我国管理人廉政风险防控提供借鉴和参考。
1.美国破产管理人监管制度
美国在管理人法律地位上采用信托说，管理人被称为破产托管人或破产受托人。美国管理人分为联邦托管人和私人托管人，联邦托管人实际上是联邦政府官员，私人托管人则是民间破产行业执业人员。美国破产法规定，破产托管人一般从律师事务所、会计师事务所等组织中选任。如果是私人托管人被选为破产托管人后，正式履行职责前，要向法院提交保证金，保证正当履职和维护国家利益。美国破产管理人制度中的监督主体非常广泛，联邦托管人、法院和债权人委员会均有权对破产托管人进行监督。美国设置的联邦托管人制度对破产托管人履职行为进行了有效监督，这种设置专门司法行政机构对破产托管人履行职责行为进行监督的方式，保证了管理人监督主体的专业性，美国设立专门监督机构的方式值得我国借鉴。
2.德国破产管理人监管制度
德国破产法第56条规定，管理人应任命1名适合个案、业务精通并且独立于债务人和债权人的自然人。此外在第58条、第69条分别规定了管理人受破产法院和债权人委员会（如有）监督。破产法院仅对破产管理行为（或者不作为）而不是目的的合法性进行审查和施加影响。法官可随时要求管理人答复及报告，并且必要时命令管理人作为或者不作为，并可采取警告或者处以罚款的执行措施。债权人委员会享有详细的信息知情权，管理人采取有某种重大影响的措施时，需要债权人同意。我国企业破产法的规定与德国法的实践比较类似，但因司法人员有限，对管理人的破产事务管理行为进行监督有限，监督效果远远不及预期。
3.我国香港地区破产管理人监管制度
香港地区破产法律制度规定，管理人称为受托人/清盘人，行为受法院和破产管理署双重监督。香港破产管理署成立于1992年6月，是特区政府和财政部下属部门。管理署负责全港的破产清算法定事务，比如在破产中调查、执行、监督等。香港破产条例突出破产管理署3个核心职能：程序职能、监督职能和行政职能。受托人/清盘人行为和操守受法院审查，可对受托人道德操守进行监督，如发现管理人的违法违规行为，可向法院申请对受托人/清盘人免职、免薪等处罚。同时，管理署的监督十分具体，比如署长可要求受托人/清盘人提供账目审计，监管其账户，并指导工作等。香港破产管理署分担了法院部分职能，行使了大部分行政管理职能，法院成为中立的裁判者，不参与具体事务管理。另外，会计师公会也承担了部分受托人/清盘人行业治理的职责。
二、破产管理人廉政风险及原因分析
（一）破产管理人的履职内容
1.破产管理人的履职内容——基于法律框架的规定
管理人的职权范围，主要见于企业破产法第二十五条、第二十六条和第二十九条，规定了管理人享有接管财产和经营事务、决定日常开支、代表债务人参加法律程序等职权。在破产程序中，管理人的职权主要分为4大类：调查权、管理权、处分权及经营权。调查权是指向公安、国土、税务等部门调查债务人财产及破产相关事宜的权利；管理权是接管并管理债务人的财产、文书等资料，决定债务人日常事务等权利；处分权是指管理人对债务人财产进行处分的权利；经营权是管理人取得债务人经营决策和事务管理的权利。
2.破产管理人的履职内容——基于办理破产实践的延伸
企业破产法第二十五条规定，人民法院有权要求管理人履行其他职责。这一规定赋予了人民法院根据案件办理需要创设管理人职责的权力。根据实际情况，基于办理实践的延伸，管理人可能参与以下扩展性工作：一是开展维稳及舆情疏导工作。结合债务人主营业务开展维稳工作，如在房地产案件中协助政府开展维稳和舆情疏导工作，在上市公司案件中定期监控市场舆情，处理市场负面信息。二是移送违法违纪证据材料。针对债务人违法违规行为以及逃废债等相关线索和证据，管理人向人民法院汇报，向公安机关等部门移交违法犯罪的相关线索。三是与关联企业债权人统筹谈判。在关联企业破产重整案件中，管理人可指导债务人与债权人谈判确定其受偿方案，以化解集团整体风险。
（二）破产管理人的廉政风险
司法实务中，管理人执业水平参差不齐，不勤勉尽责、违纪违法层出不穷，越来越成为理论界和实务界关注的重点。笔者通过案例检索发现，有些破产案件债务人、第三人、债权人起诉管理人承担民事赔偿责任得到法院支持。2020年1月1日至2024年6月30日，C市法院系统共审结管理人责任纠纷案件70件，判决管理人承担责任案件2件；有些管理人因违反廉洁规定受到法院处罚，如2023年C市管理人名册编制中，部分管理人因行为不端被禁止入册和暂停管理人资格；个别管理人工作人员因不法行为承担刑事责任，比如某管理人因收受钱款被法院以受贿罪判处有期徒刑。
管理人廉政风险可能因违反法定职责、滥用权利、未履行义务导致，但并非所有履职隐患都会导致廉政问题，只有问题严重达到一定程度才构成廉政风险。管理人主要有以下几类廉政风险：一是滥用职权。运用接管财产、决定债务人内部管理事务、管理和处分债务人财产等权力私自处置债务人资产、违规决定债务人内部管理事务等，造成廉政风险。二是利益输送。在破产清算过程中，债权人、债务人、投资者等利益关系人通过不正当手段影响管理人的决策，以获取更多利益，可能存在利益输送的廉政风险。三是失职渎职。管理人在履职过程中需积极妥善地采取措施保全和管理债务人的财产。管理人不能勤勉尽责，导致债务人财产遭受损失或破产程序受到阻碍，构成失职渎职廉政风险。四是权钱交易。一方面，管理人会利用自己的职权进行权钱交易，如收受贿赂、索取回扣等；另一方面，管理人为获取不当利益或私人利益，和法院、政府职能部门有关工作人员有不正当接触。
（三）破产管理人廉政风险原因分析
在破产案件中管理人地位特殊，大多数工作都是由管理人完成，存在债务人、债权人、投资人等多方利益关系人，成为多方“围猎”的中心。廉政风险原因有以下几个方面：
1.破产案件主体众多，利益博弈激烈
破产案件办理复杂、特殊，涉及主体众多，除了债务人，还有评估拍卖等第三方中介机构、各类债权人（如银行等金融机构、小额贷款公司等借贷主体）。涉及利益大、主体多元，既有私益，又有公益，因此，管理人权力寻租空间较大，面临的廉政风险突出。
2.破产案件法律关系复杂
破产案件涉及实体法律关系种类繁多，涉及破产程序中各种子程序以及破产程序外的普通诉讼、仲裁等程序法律关系，部分案件还面临程序转换问题，以及民事诉讼程序问题，因此，管理人更有机会从中谋取私利。
3.破产案件法律规定相对原则
破产案件法律规定宽泛，权责规范缺乏具体标准。法律责任制度不健全，违法违纪隐蔽性强。企业破产是市场化的行为，管理人既有法律思维，又有商业运作知识，案件信息掌握得较全面，在破产财产分配、破产重整投资人引入等环节辗转腾挪空间较大。
4.破产案件办理自主性大
破产程序具有非诉属性，破产审判既行使司法裁判权，又行使破产事务管理权，往往是办案与办事、开庭与开会、审判和谈判“三结合”，管理人具备勾连破产审判人员形成利益链条的客观条件和主观动机。同时，管理人既是司法裁判权的作用对象，也是破产事务权力的行使主体，掌握破产程序进程的信息资源，并在司法裁判和市场化运作之间享受着有较大的自主空间，两相叠加，容易滋生腐败。
三、破产管理人廉政风险防控的理论分析
（一）破产管理人的法律地位
管理人的法律地位确定，关系到管理人职责职权界定、廉政风险防控主体界定和防控机制构建。管理人的法律地位，有中介机构说、职务说、代理说、信托说、受托人说、破产财团代表说等学说。其中职务说认为，管理人依法进行破产企业管理的行为是一种公务行为，代表公权力参与破产企业的管理行为，即破产企业的管理行为是具有国家强制力的管理行为。笔者认为，职务说比较符合实际。考量管理人的法律地位，要厘清设立管理人制度的母法企业破产法的立法目的。企业破产法是一部具有公私相融性质的法律，追求的价值不是单一的债权人利益，更强调债务人、债权人、职工在内的多重多层次的社会整体利益。在立法初衷上，既要满足债权人对公平、有效的清偿需要和协助债务人经营的渴望，也要防止社会经济之恐慌，还要践行大型公司挽救制度所蕴含的维护社会公共利益及稳定社会秩序的价值追求。笔者认为，管理人在行使破产企业管理职权时，属于行使公务行为和中介机构行为的混合体。
（二）破产管理人廉政风险防控对象界定
1.廉政风险的概念和发生主体
研究管理人廉政风险防控问题，首先要界定廉政风险的含义。有观点认为，廉政风险是公务人员在执行公务或日常生活中发生以权谋私、贪赃枉法等腐败行为的可能性。也有观点认为，廉政风险是指拥有公共权力的党政干部或公务人员在执行公务或日常生活中发生腐败行为的可能性。大部分观点将廉政风险的行为主体界定为党政干部、公务人员和公共权力部门，但是法律对拥有公共权力的部门没有明确规定，不仅是党政机关拥有公权力，社会团体如足协、残联、或者企事业单位也能行使公共权力，因此将廉政风险范围界定在党政干部、公务人员和党政机关不合理，其实质是有公权力以权谋私的可能。监察法第十五条规定：“监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察：（二）法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员。”这一界定相对于“党政干部、公务人员和公共权力部门”的范围显然更科学、更全面、更准确。由此可见，廉政风险的本质不在于特定的身份，而在于有依法或者受国家机关依法委托、掌握管理公共事务的权力。笔者认为，廉政风险可定义为：法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员在执行公务或日常生活中发生以权谋私、贪赃枉法等腐败行为的可能性。因此，管理人在行使破产管理的公共事务管理职权时，是廉政风险的发生主体。
2.破产管理人是廉政风险防控的对象
构建管理人廉政风险防控机制，要明确管理人是廉政风险适格的防控对象。虽然企业破产法没有明确规定管理人的身份和工作性质，也不属于国家工作人员，但是如前文所述，管理人是根据企业破产法授权和法院依法委托协助法院审理破产案件，具有从事公务活动的性质，因此，笔者认为，管理人在行使破产企业管理职权的时候，是廉政风险的发生主体，属于纪检监察机关、法院内部监督部门的廉政风险防控的对象。原因如下：
一是管理人具有企业破产法设立的破产管理职位。管理人的职责、权限由企业破产法及相关司法解释规定，与管理人原来单位性质无关。无论管理人是由律师事务所、会计师事务所等中介服务机构还是其他性质的单位担任，其职责均由企业破产法专门设定。二是管理人履职行为是企业破产法授权和法院依法委托进行，属于监察法规定的监察范围。
三是破产管理的事务性质属于公共事务，与破产企业的所有权性质并无直接关联。回归破产案件审理和破产事务管理的本质，管理人行使的实际就是法院对申请破产企业资产、事务管理的权力，该事务、资产涉及公共利益，性质上应当属于公共事务、公共财产。破产企业是否属于国家出资企业，不影响对管理人管理破产企业资产、事务性质的认定。
四是办理破产案件是法院审理案件的行为，管理人办理破产案件属于法院督察部门的监督范围。管理人由人民法院指定，职责内容属于协助法院审理破产案件，具有从事公务的性质。管理人工作人员属于其他依照法律从事公务的人员，应以国家工作人员论。根据《人民法院督察工作条例（讨论稿》规定的法院督察部门职责范围，法院督察部门监督管理人办案，防控管理人廉政风险是落实最高人民法院关于破产管理审判相关规定和监督法院行使审判权和司法管理权的应有之义。
同时，管理人不具有国家工作人员身份，报酬的来源并非国家财政费用，而是破产管理费用，兼具中介机构行为性质，因此，管理人也应受到中介机构工作准则的约束。综上，管理人在行使破产企业管理职权时，属于行使公务行为和中介机构行为的混合体，要受到国家监督机构和中介机构行为准则的双重约束。（三）破产管理人廉政风险防控主体的界定
企业破产法规定，管理人的监督主体是法院、债权人会议和债权人委员会。同时，管理人的案件办理行为要受到纪检监察部门和法院内部监督部门的廉政风险防控监督。按照廉政风险防控事前预防、事中监督、后期处置的需要，对管理人的廉政风险事前预防，需要行业主管部门、管理人协会和管理人机构的积极参与。因此，管理人廉政风险防控有五大主体，且参与防控的权力来源和职责有一定区别。
1.纪检监察部门和法院依法依规预防、监督、处置管理人行使职权属于依法和法院依法委托从事公务行为，行使企业破产法规定的职权，其工作人员在行使破产管理职权时应以国家工作人员论，应接受纪检监察部门和法院督察部门监督。在浙江某中级人民法院的判决中，管理人因非法收受他人财物被定性为受贿罪，实践证明，管理人属于纪检监察部门廉政风险防控和处置对象。法院是法定监管主体，法院可以通过行使审判权对管理人办理案件依法监督。同时，管理人办案是依法行使职权的公务行为，是法院内部监督部门廉政风险防控的对象。最高人民法院《关于加强新时代人民法院督察工作的意见》提出扎实开展政治建设督察、审判业务督察、纪律作风督察、廉政建设督察，这些都和管理人的工作息息相关，法院应将管理人纳入内部监督体系监督，防范廉政风险。2.债权人会议和债权人委员会依法监督债权人会议和债权人委员会对管理人进行监督是企业破产法赋予的职责和权力，在监督机制中发挥着重要作用。债权人会议和债权人委员会依法对管理人发挥监督职权，有助于其积极主动监督管理人，防控廉政风险，提早发现破产案件中的问题。3.业务主管部门依规监督、处置企业破产法规定，管理人可以由有关部门、机构的人员组成的清算组或者依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等中介机构担任。依照行业法规，律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等管理人机构行业主管部门（如律师协会、财政局、工商局）对管理人有监督权和处置权。4.破产管理人协会依约监督管理人协会是管理人机构自治组织，企业破产法没有明确管理人协会的法律地位，性质是社会团体，对管理人的监督管理依据来源于会员入会时“拥护协会章程并愿意履行协会章程规定义务”的自认。管理人协会是管理人和法院等其他部门沟通的重要枢纽，在破产事务中起到上传下达的作用，熟悉业务操作规范，在工作检查和廉政纪律监管等方面更有针对性，防控效果较好，尤其在防控成本与专业化程度方面有较大优势。因此，管理人协议可以依照协会章程协助法院预防、监督管理人的廉政风险问题，还可在法院授权范围内对管理人违规行为进行处置。5.破产管理人机构预防和内部监督企业破产法的第二十七条规定了管理人履职的勤勉、忠实义务。管理人工作人员受管理人机构管理，管理人机构要对其工作人员的行为承担后果，管理人机构应当履行合规要求和内部监管义务，注重廉政风险防控和对工作人员的监督管理。
四、建立有中国特色的破产管理人廉政风险防控制度
管理人制度是破产法律制度体系中重要的配套制度，若廉政风险防控制度不完善，管理人制度难以发挥其作用，会严重影响破产制度运行效果。如果国家自上而下推进管理人廉政风险防控，存在制度供给不足问题，单靠企业破产法提供的制度支撑，难以适应管理人廉政风险防控的需要。因此，管理人廉政风险防控存在制度设计“缺位”、监督权力空泛化等缺陷，应从立法设计、组织架构、制度构建等角度细化内部监督、完善外部防控、明确监督防控责任，建立和完善我国的管理人廉政风险防控制度。同时，我们可以借鉴美国多主体监督和我国香港地区行业公会参与监督的监管经验，在不新设专门监管部门的情况下，理清现有各部门各机构的职能职责，找准职能定位和监管责任，建立齐抓共管、多元共治的廉政风险预防、监督机制和查核、处置机制，探索建立廉政风险防控体系。
（一）建立多元共治的廉政风险预防格局
驻法院纪检监察组、法院督察部门、破产法庭、管理人协会等部门和机构积极联动，建立多元共治、协同防控的监管机制，抓好源头治理，预防管理人廉政风险。纪检监察部门、法院督察部门建立协作机制，抓前端、治未病，常念紧箍咒、多敲警示钟；法院督察部门牵头，建立法院廉政风险预防机制，会同破产法庭、审管办等部门建立工作联动和信息共享机制，严格执行破产案件“四类案件”监督机制，加强个案抽查力度，强化督察巡查；管理人协会和管理人机构建立内部廉政风险预防机制，经常开展廉政风险防控教育培训、自检自查，让行业协会监督、管理人机构内部监督检查成为常态；构建纪检监察、法院督察部门、行业主管部门、管理人协会等多部门联动、多元共治、信息共享的廉政风险预防格局。
（二）建立全覆盖的廉政风险监督体系用好审判监督和纪检督察监督手段，建立全覆盖的廉政监督体系。一是抓关键环节，把好入口关。坚持严的基调，建立管理人名册编制廉政审查制度，规范管理人名册编制，对申请入册的管理人社会机构由纪检监察部门和督察部门出具廉政审查意见制度，凡出现廉政问题尚未查清的，一律不出具廉政审查意见，暂缓或禁止入册。二是抓审务督察，强案件监督。加强审务督察，构建“个案监督+举报查核+审务督察”制度，严格执行破产案件“四类案件”监督管理机制，将符合“四类案件”标准的破产案件纳入督察部门监督范围，建立破产案件抽查制度，按比例随机抽查案件，重视涉及管理人的举报投诉查核工作。三是抓日常监管，建廉政档案。建立管理人社会机构和管理人工作人员廉政档案制度，依法严厉惩戒管理人不廉洁行为，对管理人工作人员存在不廉洁行为的，依法依规惩戒管理人机构和管理人工作人员，并记入廉政档案。（三）建立纪法衔接的查核机制注重廉政风险防控整体性安排，强化纪法衔接，建立规范的管理人廉政问题查核处置机制，规范破产案件举报投诉查核机制。一是举报投诉必查。纪检监察部门、法院督察部门应规范信访举报反映查核机制，对涉及破产案件信访举报的情况一一核查，必要时亲自核查，防止将案件一转了之。二是分层分级查核。纪检监察组、法院督察部门、破产法庭、管理人协会建立举报投诉信息共享制度和线索移送机制，按照职能分工分层分级查核。根据举报投诉情况和事实，严重违纪违法案件由纪检监察查核，一般违纪违法行为由法院督察部门查核，涉法涉诉问题由破产法庭查核，轻微作风问题由管理人协会查核。三是建立一案双查制度。借鉴党政问责“一案双查”制度，探索破产案件“一案双查”制度，既查管理人，又查破产法官工作；既查破产案件办理情况，又查破产案件中工作作风等问题；既查管理人滥用职权等不廉行为，也倒查破产审判人员是否存在唆使或者纵容管理人违法履职、沆瀣一气、谋取非法利益的情形。 （四）建立分级分类的问题处置机制并非管理人履职中的问题都是廉政问题，问题严重性达到一定程度才构成廉政问题，对查核问题分级分类处置。按照由轻到重的顺序，工作纪律作风等苗头性轻微问题，由管理人机构批评教育，管理人机构主动处理的问题不记入廉政档案；对落实责任不到位、怠于履职、工作作风等一般问题由管理人协会予以约谈督促整改，采取通报批评、警告等方式处理；一般的违纪违法行为，由法院督察部门给予通报批评、警告、诫勉等处理；不勤勉履职或者不忠实执行职务等审判工作问题，由法院督察部门和破产法庭联合给予行政处罚、经济处罚或纪律处分，记入廉政档案；严重违法违纪行为，移交纪检监察部门处置。查核问题根据轻重程度给予纪律处分和相应的行政处罚，纳入平时考核和年度考核，并设置影响期，记入廉政档案。（五）建立破产管理人协会和管理人自律规范《全国法院破产审判工作会议纪要》中明确要求支持和引导成立管理人协会，加强对管理人的管理和约束，逐步形成规范、稳定和自律的行业组织。管理人协会应根据自己的职能定位，法院协同配合，制定自律规范，建立廉政风险预防机制，规范管理人考核，督促管理人积极履职。根据移送的投诉举报线索查核问题，联合对不正当履行管理职责的管理人进行惩戒，以警示破坏行业规范、违背忠实勤勉义务的管理人。管理人机构应在法院和管理人协会的指导下，制定相应的制度机制和自律规范，重点在于内部的监督措施设定及执行，如管理人团队集体决策机制、分工负责内核审批机制、等，做好廉政风险防控工作。（六）建立破产管理人信息披露制度阳光是最好的防腐剂，管理人廉政风险防控最重要的就是搭建公开透明的管理人信息公示制度，提升工作透明度。一是严格执行信息公开要求。严格按照最高人民法院《关于企业破产案件信息公开的规定（试行）》要求，将案件审判流程以及其他信息向社会公众全面公开，以公开促公正、以透明促廉洁。二是提升管理人工作透明度和公开度。相关信息应对利益方和社会公示公开，以便各方利益主体参与和监督。通过建立规范的信息披露机制，加强对管理人工作的监督和公开，可以有效防止不廉洁行为的发生。法院支持管理人协会探索建立案件办理人员信息公示制度。前文所述案件查核中发现存在的管理人办案人员和入册人员不一致问题，可通过建立管理人办案人员公示制度迎刃而解。
来源：上海市破产管理人协会微信公众号
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作者：赵梨渊，重庆五中院督察室副主任；田永平，原驻重庆高院纪检监察组干部；柴世斌，重庆破产法庭法官助理
