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作者简介
陈科林，华南理工大学法学院助理研究员
摘要：作为营商环境法治化中的两大法律制度，企业破产法与社会法统合于实质公平理念，通过共建社会安全网体系，共同作用于破产企业职工的权益保障。实现职工权益救济效果的最大化亟待促进两法救济功能的优化组合及加强制度的协同效应，其中两法的理念融合既是制度衔接的基础，也是破产法市场化实施的重要支撑。就职工权益保障而言，企业破产法的功能有限，主要是基于倾斜保护弱势群体的理念完善债权清偿的顺位规则。社会法的制度建设则应充分考虑企业破产因素，健全劳动法律法规，通过破产法中府院协调机制的拓展，进一步推进社会保险基金筹措的社会化，加强社会救助制度的兜底功能，在承认和尊重人格尊严的基础上有力保障职工基本权益的实现，从而完成两法层面的制度闭环。
关键词：企业破产法；社会法；职工权益保障；社会安全网
世界银行于2022年、2023年、2024年分别发布新一轮的营商环境评价指标概念说明书（Business Enabling Environment）及评价方法论手册（Business Ready Methodology Handbook），评价要点主要集中在“企业灵活性”（Firm Flexibility）与“社会效益性”（Social Benefits）两个方面。在“商事破产”（Business Insolvency）一级指标中，涉及职工权益的子指标包括“职工债权的优先性”（Priority of Labor Claims）与“职工债权实现的专门制度”（Special Regime for Labor Claims），前者在企业灵活性与社会效益性两方面进行评估，后者仅在社会效益性方面进行评估，体现出职工权益保护的社会公共性，与一般债权清偿存在质的差异。我国《公司法》（2023年修订）第1条将职工合法权益保护设为立法目标，第20条第1款将公司应当承担的社会责任细化为维护职工利益、消费者利益及保护生态环境，当利益相关者存在冲突时，人权和基本自由处于压倒一切的优先位置。 公司从营利性目的向共益性目的方向进化， 既是落实职工参与公司治理的时代要求，也充分体现了职工权益保障在市场经济发展中的重要地位。
如何保障职工权益是企业破产中无法回避的问题，其曾左右破产立法工作：在《企业破产法（试行）》起草时，由于立法者对职工安置问题难以达成一致意见，一度让该法面临“胎死腹中”的风险；在《企业破产法》立法阶段，如何调整职工权益的问题同样存在，法学界对此还展开过激烈论战。上述现象凸显了职工权益保障的争议性。随着我国市场经济体制的完善，破产法的核心价值已经转变为公平清理债权债务、保障债权人有序受偿，除此之外的其他法律关系应当交由相关法律制度进行调整，避免企业破产社会配套制度与破产法的生态关系产生割裂与冲突。 破产法的市场化实施要求职工权益保障问题在企业破产中逐渐从核心走向边缘， 然而，阻碍这一目标实现的制度因素目前仍未完全消除，“僵尸企业”的存在即是例证。一些地方政府为了维持劳动者就业，避免出现失业潮，对银行向“僵尸企业”提供借贷采取宽松的监管政策，造成企业长期处于“应破而未破”或“应破而不能破”的状态。这凸显了企业破产法与社会法之间存在一定的隔离、缺失及冲突。一方面，社会法立法及运行未充分考虑企业破产之情形；另一方面，企业破产法的实施对社会法的制度供给利用不足。具体表现为：（1）理论上未阐明两法在理念上的冲突及融合，也未释明两法功能之异同；（2）对劳动合同关系的调整忽视了不同破产程序类型的差异性，经济补偿金的标准设置不周延，企业破产法亦未明确界定可优先清偿的职工工资范围；（3）企业破产法对职工社会保险债权的清偿安排欠缺合理性，且社会保险法的功能在企业破产中被弱化；（4）社会救助法对破产企业职工的生存保障及就业激励的制度供给不足，难以消除职工的后顾之忧。
鉴于此，本文从职工权益保障的角度切入，通过解析职工权益保障及公平清偿债权的难点，指出企业破产法与社会法各自的不足，以及二者之间衔接不畅之处；通过探索破产法治与社会法治的契合点，矫正侧重个案解决的实践逻辑，以两法衔接的制度化来缓解整体性失范的困境，并将职工失业后的社会维稳问题转变为法律问题，探索符合实际需要的制度完善方案。质言之，本文旨在突出两法之间的理念融合与功能异同，明确企业破产与职工权益保障的关系，实现两法在职工权益保障问题中的功能优化组合，促进两法之间的分工合作，进而在规范化、常态化的制度框架下化解社会矛盾，便利法院、政府、管理人等主体推进破产实务工作，最终达到共筑社会安全网体系的效果。
二、企业破产法与劳动法的制度衔接
我国《劳动法》《劳动合同法》的出台标志着市场已经替代计划成为主流和普遍的劳动力资源配置机制，劳动法不仅是劳动者保护法，还成为劳动力资源市场配置法。 党的二十大报告提出，健全劳动法律法规，完善劳动者权益保障制度。 结合企业破产情形完善《劳动法》与《劳动合同法》，减少市场风险对劳动者权利的侵蚀，是健全劳动法律法规的重要抓手。根据现行制度框架及破产案件的审判实践，应从企业破产情形下的劳动合同关系调整、经济补偿金标准拓补及优先清偿的工资范围等方面展开制度衔接。
（一）企业破产中劳动合同的变更与终止
劳动合同是维系职工与企业劳动关系的依据，也是证明职工权益范围的重要凭证，在企业破产中，其面临着变更与终止的问题。劳动合同变更主要存在于破产和解案件，劳动合同终止主要存在于破产清算、重整案件，可细分为终止时间与终止方式两个问题。考虑到目前企业破产实践主要聚焦在破产清算、重整中的劳动合同终止，故先阐述劳动合同终止时间与终止方式问题。
1. 企业破产中劳动合同终止时间之辩
有观点将劳动合同终止时间称为劳动合同终止基准日，认为“职工与破产企业之间的劳动合同是职工权益的载体，而作为核算权益的基础，对劳动合同终止基准日的确定因现行法的不协调成为审判实践中的难点”。 实际上，考察劳动合同的终止时间可从多角度切入：第一，从法律规范的角度来看，《劳动合同法》第44条第（四）项规定，劳动合同自用人单位被依法宣告破产时终止。第二，从管理人履职的角度来看，管理人对破产企业事务具有管理权利，《企业破产法》第18条第1款赋予管理人待履行合同选择权，劳动合同属于双方未履行完毕的合同，管理人有权决定解除或者继续履行，当管理人将解除劳动合同的决定告知职工时，破产企业与职工的劳动关系终止。第三，从债权申报的角度来看，《企业破产法》明确破产债权形成于法院受理破产申请时，因此破产企业所欠的职工权益于法院受理破产申请时变成破产债权，为固定职工破产债权的范围，劳动合同应当于法院受理破产申请时终止。
上述结论有其合理性，但亦存在弊端。例如，若企业被宣告破产后才能终止劳动合同，那么在进入破产程序至宣告破产期间，企业仍然需要继续支付职工工资，这将进一步扩大职工债权范围，从而损害其他债权人利益。 而劳动合同在法院受理破产申请时即终止，又会削弱《企业破产法》清算程序转重整程序的制度价值。 因为企业重整需要投入劳动力，若职工在法院受理破产申请时即自由离去，则难以开展企业重整程序，除非企业与职工再次签订劳动合同。有学者从区分劳动合同终止基准日与劳动合同终止的法定事由角度出发，认为如果将破产宣告日或破产申请受理日视为解除劳动合同法定终止的基准日，那么合同到期终止，职工就可以不管企业是否继续营业，扔下工作就走，这显然并不可行。所以，劳动合同法的规定只是确定了劳动合同终止的一项法定事由，而不是绝对化的终止基准日，具体合同何时解除，应取决于管理人在法定事由发生后何时与职工办理相关手续。从此角度来说，根本不存在所谓劳动合同终止的“基准日”。 对此观点，诚值赞同。
此外，当企业无重整价值时，以“用人单位被依法宣告破产”为法定事由容易导致额外增加职工债权的后果，建议将法定事由变更为“人民法院受理用人单位破产申请”。
2. 企业破产中劳动合同的终止方式
第一，根据《企业破产法》第18条的规定，管理人对待履行合同享有解除权，可以通知职工解除劳动合同并终止劳动关系，但这种做法容易产生随意性，实践中职工很可能将矛盾转向管理人，这对破产程序的顺利推进不利。 理论上，管理人的合同选择履行权并不适用于所有待履行合同，劳动合同不属于一般商事合同，其是一种私法主导兼具公法性质的复合性质的合同类型。 是否终止应由债权人会议决定，管理人对职工提出劳动合同终止在本质上是根据债权人会议决议履行的职责，而非行使待履行合同解除权。因为解除劳动合同关系企业是否能够继续营业，而决定是否继续营业是债权人会议的职权， 劳动合同的解除属于企业是否继续营业的范畴，管理人不能径自解除。
第二，重整企业在满足程序要件的前提下可以裁减人员， 但应区分管理模式来处理劳动合同终止问题。企业重整分为债务人自行管理模式与管理人管理模式，不同模式中负责管理企业事务的主体不同。在前者的管理模式下，企业原管理层可以对特定的职工提出终止劳动合同；在后者的管理模式下，则应由管理人负责对职工提出终止劳动合同。
3. 企业破产和解中的劳动合同变更
实践中，破产和解案件尚未出现争议较大的劳动合同纠纷。企业进入破产和解程序的前提是其债务规模相对可控，可通过和解方式获得纾困空间，且企业与包括职工在内的债权人之间的矛盾并非不可调和，双方自主协商的空间较大。理论上，和解程序的特性为劳动合同协商一致变更奠定了基础，尤其是在小微企业破产的情形下，主要表现为调整职工工资待遇或岗位，配合企业继续生产经营。
可进行劳动合同变更的情形有二：一是双方协商一致且采用书面形式；二是口头约定的合同变更满足履行时限且不违反法律、行政法规及公序良俗两个要件。同时，若劳动合同订立时依据的客观情况发生了重大变化，致使劳动合同无法履行的，企业与职工可以协商变更合同内容，不解除劳动合同。 从类型上看，劳动合同变更分为有利变更、中性变更及不利变更， 其中，有利变更主要是指提高职工的工资及相应岗位待遇，完善职工的劳动条件，反之则是不利变更。在破产和解中，若企业与职工通过协商一致的方式降低工资待遇及相应劳动条件，节约企业成本，推动企业继续经营，避免企业破产清算及职工失业，则该劳动合同变更不能被机械地认定为不利变更。对劳动合同变更的合法性、合理性审查，应当结合企业破产和解注重意思自治的因素作出解释。注重判断劳动合同变更是否有利于企业纾困以及稳岗，是否产生于企业与职工的协商一致，应当纳入劳动法领域中“有利于劳动者”的基本理念与价值观的范畴。
（二）企业破产中经济补偿金标准的拓补
我国《劳动合同法》第46条规定，因企业重整或宣告破产导致劳动合同终止的，应当支付经济补偿金；第47条明确了月工资是计算经济补偿金标准的重要基数，但是对月工资的定义未考虑企业破产这一特殊情形。例如，“僵尸企业”普遍具备破产原因并已停产、停业多年，职工在此期间或仅能领取基本生活补助，而基本生活补助不等于工资。根据《劳动合同法实施条例》第27条规定，劳动者在劳动合同解除或终止前12个月的平均工资低于当地最低工资标准的，按照当地最低工资标准计算。在文义解释上，该规定不适用于“僵尸企业”破产案件，不能涵盖职工原平均工资可能高于最低标准但企业已经停产、停业12个月以上，职工实际只领取基本生活补助的情形。因此，应当结合企业破产因素对经济补偿金标准进行拓补，可考虑先从企业破产的角度来反思经济补偿金的性质，这对于连通企业破产法、劳动法及社会保险法具有重要意义。
关于经济补偿金的性质，学界的代表性学说包括劳动贡献补偿说、法定违约金说、社会保障说及用人单位帮助义务说，这些学说基于不同角度对经济补偿金的解读，均有其合理性及不足。实际上，不同场合下的经济补偿具有不同的性质和功能，无须寻求统一或概括性的答案，且前述学说也难以准确诠释企业破产场合中的经济补偿金。具体来说，劳动贡献补偿说及用人单位帮助义务说须建立在企业“资大于债”的基础上，而企业破产难以为“对劳动者贡献的肯定”或“用人单位应当帮助劳动者”证成。法定违约金说则不利于保护破产企业职工的权益，根据债权清偿顺位规则，违约金的清偿不具备优先性，无优先性的债权在实践中普遍无法清偿或不能完全清偿。 若将经济补偿金定位为基于社会保障价值而给予劳动者的资助，则与失业保险功能重合，将逐渐被失业保险所取代。本质上，给付经济补偿金不仅增加企业成本，而且在一定程度上是企业代替国家承担社会责任，故此，在为企业“减负”的同时，应由社会保障制度来“接盘”。 尤其在企业破产中，职工侧重关注经济补偿金能否受偿以及受偿比例的问题，当破产财产不足以清偿时，职工往往将矛盾点引向破产程序本身，从而加深对破产法的误解。从国外经验来看，英国、法国及德国等国家将对职工权益保障的重心转移到社会保障制度，表现为通过设立社会计划或社会保险基金的形式来满足职工权益保障需求的做法，诚值参考与借鉴。
经济补偿向广覆盖、低标准方向发展是不断完善社会保障制度产生的效果，这既有利于保障广大劳动者的基本生活，也有助于减轻企业负担，使之与企业破产实践相协调。综合考虑企业破产因素以及经济补偿金与失业保险金的关系，可尝试从制定短期对策与完善长期制度两个阶段对经济补偿金标准进行调整及拓补。在制定短期对策方面，对于已经停产、停业并具有破产原因的企业，应增设计算经济补偿金的特殊规定，保证劳动者的基本生活，并使经济补偿与企业生产经营状况挂钩。建议在《劳动合同法》第47条增补第4款“劳动合同解除或者终止前12个月内，企业已经停产停业的，经济补偿金按照当地最低工资标准计算”。在完善长期制度方面，应厘清经济补偿与失业保险之间的制度逻辑，降低救济成本，由失业保险金替代经济补偿金来负担破产企业职工在失业期间的生活救济成本。
（三）界定具有优先清偿顺位的工资范围
《企业破产法》第113条第1款第（一）项将工资列为职工债权予以优先清偿，但这仅回应了职工工资的清偿顺位问题，难以解决工资范围在企业破产因素介入后的特殊调整问题。故此，还应结合企业破产法与劳动法界定破产情形下的职工工资范围。
工资范围的界定主要受类型与时间两个方面的影响。在类型方面，《关于工资总额组成的规定》（国家统计局令第1号）第4条列举了职工工资类型，包括计时工资、计件工资、奖金、津贴和补贴、加班加点工资及特殊情况下支付的工资。其中，应注意判断奖金的来源，即丧失拯救价值的破产企业普遍停工停产且拖欠工资，如果职工奖金与业务绩效相关，那么该奖金因“企业绩效为零”而不应作为工资债权优先清偿。在时间方面，主要是指工资债权的请求权受时间限制，包括诉讼时效与强制执行期间，若职工工资债权超出诉讼时效或经过强制执行期间，债务人可以据此提出抗辩。企业破产中的债务清偿具有终局性，债务人继续清偿前述债权的行为有损其他债权人的利益，有违公平清偿原则。管理人也不应确认前述债权，以免减少债权人集体的受偿比例，否则有违反勤勉义务之虞。
此外，从比较法的角度来看，其他国家和地区将破产前一定时期内的劳动债权列入优先清偿范围。例如，《日本破产法》第149条第2款将破产程序前3个月的工资债权及与其额度相当的退职金债权列入财团债权优先清偿。我国台湾地区“劳动基准法”第28条第1款规定，雇主于劳动契约所积欠工资未满6个月的部分应最优先受偿。也有国家设置了时间及数额的双重限制，如美国《破产法典》规定，截止到破产申请之时或债务人停止经营之日之间的较早者，之前180日内成立的雇员工资债权，但不得超过12475美元/人。 相对而言，我国对职工工资的时间限制强调债权请求或强制执行“期间是否经过”， 而未对工资本身的计算时间作出限制。根据《宪法》规定的按劳分配原则，我国不应以破产前的时间点来限制工资的优先清偿范围，在劳动合同存续期或法定期间内的工资均应优先清偿。
三、企业破产法与社会保险法的制度衔接
社会保险制度不完备是破产法市场化实施不畅的主要原因之一，原属于社会保险法调整的内容被不当转介到企业破产法中。在政策性破产阶段，职工社会保障待遇与工作岗位密切联系，迫使立法者在处理国有企业破产问题时优先考虑职工安置问题，破产立法偏重对社会性问题的关照。 加强企业破产法与社会保险法的制度衔接，根本上是防止政策性破产阶段的制度惯性延续至市场化破产阶段，在还原破产法功能的前提下充分保障职工权益。这需要在明确社会保险债权性质的基础上分析既有制度存在的问题，开拓权利实现的新路径。
（一）职工社会保险债权的优先权原理及其省思
优先权是立法赋予某些债权的特殊效力，被赋予优先权的债权近似贴上了一种“标签”，仅在债权需要排序清偿的情形下具有实质意义。 优先权原理与债务人财产的有限性相契合，各类债权根据清偿顺位规则“排队”受偿。职工社会保险债权的清偿顺位虽居于无担保债权的前列，但社会保险债权作为职工社会保障权的重要形态，集合了公权力运行与私部门义务履行，其本原范围实际上要广于在债务人财产中可优先实现的部分。故此，有必要先厘清社会保险债权清偿的底层逻辑，反思社会保险债权的清偿规则。
1. 社会保险债权清偿的底层逻辑
社会保险债权是社会化的国家之债， 对应政府的社会保障责任， 主要包括基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险及生育保险的给付。《社会保险法》基于“社会保障基本权”的人权保障理念而生，旨在保障公民有尊严地开展生产生活。学界对社会保障权的定义不尽相同，但对于社会保障权属于基本人权的观点存在共识。有学者从广义范畴界定社会保障权，认为社会保障权是涵盖维护人的生存、发展权利的权利束。社会保障权经历自然权利到法定权利再到实然权利的过程，其本质是一种社会权，包含民事、行政、劳动等多种法律属性的综合性权利，国家是社会保障权的第一及最终的义务主体。 综合来看，社会保障权不同于社会保险权，其近似《宪法》规定的物质帮助权，是社会保险权的上位范畴。 社会保障权、社会保险权与社会保险债权三者是逐层下降的逻辑关系，即职工的社会保险债权源于其享有的社会保险权，而社会保险权是社会保障权的组成部分。在此意义上，社会保险债权的实现可上升到保障职工基本人权的高度， 统合于《宪法》对公民基本权利的保障。与社会保险债权实现相关的法律部门应以《宪法》规范为顶层设计，以政府可协调的资源为依托，从各自的立法宗旨及功能定位保障社会保险的给付，加强制度衔接并形成合力，着力实现职工社会保险待遇的完全给付。
在债权清偿层面，基于职工对企业的人身依附性以及企业破产的基本架构，企业破产触发了部分社会保险的给付条件，但社会保险待遇给付以缴纳社会保险费用为前置要件，后者与企业的财产状况密切相关，企业破产可能造成职工社会保险的给付困境，亟待企业破产法对有限的财产作出合理安排，依据其预设的逻辑秩序清偿债务。此外，对于职工因企业破产因素介入而未完全实现社会保险权的衍生问题，企业破产法的市场化实施要求由外部法律与社会制度解决，其既不能也不应完全依赖企业破产法的制度供给。
2. 社会保险债权优先清偿规则的省思
破产法依其性质不能为当事人创设实体权利，而应采取行动确保维护现有权利，最大限度地将债务人的财产转移给债权人。 基于此，《企业破产法》仅能作用于为何种债权施加优先效力，其对职工社会保险债权的实现区分为两个层面，分别对应第113条第1款第（一）项与第（二）项。第（一）项将破产人所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用纳入职工债权范围，除了破产费用、共益债务外，以第一顺位优先于其他无担保债权清偿。第（二）项将其他社会保险费用作为第二顺位清偿，包括统筹账户的基本养老保险、基本医疗保险以及单位应当缴纳的失业保险、工伤保险、生育保险等费用。《企业破产法》对第一层面的职工社会保险债权的保障具有直接效果，对第二层面则相对间接，破产财产的支付对象是社会保险费用征收部门，而非职工，唯有企业缴清费用时，职工才能获得相应的社会保险待遇。
《企业破产法》根据债权类型及重要性进行排序的初衷是突出对债权人保护的实质公平，但是当职工获得相应保险待遇的条件成就时，各项保险孰先孰后恐难以判断。若破产财产不能清偿第二顺位的社会保险费用，职工将无法获得相应的社会保险待遇，如失业保险，也就不能顺利办理社会保险关系的转接， 妨碍职工在新工作岗位上延续社会保险。该现象普遍存在于民营企业的破产情形。当下的融资环境要求民营企业提供财产担保，但其几乎不存在无担保财产，实现担保债权后，剩余财产难以清偿职工债权及后顺位的社会保险费用债权。为此，深圳市、温州市等地陆续探索形成了府院协调机制，旨在通过政府职能部门的介入来缓解职工社会保险权实现的困境。 在现行的制度框架下，社会保险债权的优先性仅在无担保财产数量较多，足以清偿前顺位债权的前提下发挥效用，否则其是否优先并无实益，最终仍需相关职能部门的介入来解决个案问题。
此外，实践中法院对于实现农民工社会保险债权的偏向更为明显，将农民工的失业保险赔偿金列为职工债权优先清偿，以此突破现行规定。究其原因，农民工的风险应对能力较弱，相对于其他债权人更需要获得优先清偿，以保障其在企业破产后的基本生存和发展。社会保险制度若缺失对广大农民工的保障，则无法彰显其基本公平和正义价值。 换个角度看，强调对农民工社会保险权的保障也是防止发生群体性事件，维护社会稳定的重要途径之一。但问题是，完全依托破产法来实现农民工社会保险权的做法显然混淆了破产法的功能定位。在坚持市场化破产的基础上，应当逐渐弱化社会保险债权的优先性，以健全社会保险制度的方式，尤其是通过政府在事前的依法履职，助力破产法的市场化实施。
（二）职工社会保险债权的实现路径
职工社会保险债权的实现应当建立在各法律部门功能区分的基础上，调整不同主体的行为及其后果。“必须注意，自从规范颁布之后，价值观与立法所调整的事实结构可能已经发生变化。对一条最初有意义的法律规范而言，它所追求的规范目的也会‘死去’。”故应适时调整社会保险债权的清偿顺位，发挥破产法的倒逼作用，在非破产法中形成有效的社会安全网，矫正社会保险法律关系主体的不当行为，维系企业破产法与社会保险法的融洽性。
第一，矫正社会保险费用与税收债权列为同一清偿顺位的规则，将所有涉及职工社会保险待遇实现的社会保险费用列为第二顺位，税收债权为第三顺位，社会保险法的修订同步跟进。
其一，部分社会保险区分统筹账户与个人账户的做法本身备受争议，个人账户在实践中存在“空账”现象，且个人账户的存在弱化了社会保险的互助共济功能，对此，应适当调整社会保险制度，使之与《企业破产法》的矫正债权清偿顺位规则相互回应。另外，基本养老保险、基本医疗保险及失业保险依法由企业与职工共同缴纳，而职工应缴纳的费用依法由企业代扣代缴， 若企业未代扣代缴，将增加职工权益实现的难度。有观点认为，应当以国家给付的公法之债替代单位给付的私法之债，企业未缴费或者未足额缴费的，不能免除国家对职工的给付义务，职工仍得获得社会保险待遇。 社会保险费征缴关系与社会保险关系不可等同，职工是否获得社会保险待遇取决于社会保险关系是否有效形成，而非企业是否足额缴纳了社会保险费用。 该观点明确了社会保险关系的内涵，有利于督促政府部门依法及时征缴社会保险费用，但落地实施恐有难度。因为企业缴纳的社会保险费用是社会保险基金的重要来源，在未改变社会保险基金筹措渠道之前，取缔社会保险费用征缴在社会保险关系中的位置，会增加社会保险基金及政府财政的负担，亦不利于社会保险基金的预算审计及会计制度实施。与其在实践中通过突破规则的方式倾斜保护劳动者，不如在规范层面作出改变，促进法律逻辑秩序与实践秩序相统一。其二，《企业破产法》将社会保险费用债权与税收债权列为同一清偿顺位，更多是基于社会保险费用征缴关系与税款征收关系同为公法关系且均涉及公共利益的考虑。但如前所述，社会保险费用债权关涉职工能否获得社会保险待遇，社会保险待遇、社会保险关系转移与职工债权都关乎职工的切身利益，社会保险债权应一体优先于税收债权，以此彰显我国现代化法治中以人民权益为中心加强人权法治保障的精神。从比较法的角度观察，破产立法相对成熟的国家及地区普遍将涉及职工工资待遇、福利的债权优先于税收债权清偿。例如，让更多利益主体“分享财富”而不是让税收债权“吞噬”整个破产财团是美国国会明确的政策决定，有些国家甚至取消了税收债权的优先权，并通过其他制度来保障税收的公共利益。
第二，持续推进社会保险资金筹措的社会化，优化社会保险资金筹资结构，从根本上扩充社会保险基金池，助力实现职工的社会保险待遇。充盈的社会保险基金池是职工及时获得社会保险待遇的保障，其以保费为主要来源，以国家补贴为补充，整体而言，国家的预算补贴所占比重较小，故社会保险基金筹措的关注点在于保费本身。而社会保险基金筹措渠道单一、统筹层次较低等弊端， 造成企业和职工的负担过重，使企业及职工规避参保义务，进而削弱了社会保险帮扶弱势群体的功能， 同时也限制了劳动力的自由流动，加剧了地区间基金收支的不平衡。唯有促进社会保险基金筹措社会化，提高统筹层次，推动社会保险基金可持续发展，才能化解职工在企业破产后的社会保险给付困境，为债务人财产“减负”，并为《企业破产法》逐步缩小债权优先权范围奠定制度基础。
一方面，基金管理的社会化要求采取充实基金的措施及促使基金保值增值的方法。明确“社会保险基金体系的本质属性是社会筹资机制，是国家、市场与社会在筹资领域责任划分的社会制度性安排机制”， 建立量能负担的筹资机制和多缴多得的缴费激励机制，在社会化进程中利用市场媒介扩大社会保险基金池，推动结余基金在确保安全基础上的保值增值。另一方面，着力提高社会保险基金统筹层次，社会保险基金结余取决于所在地区的经济水平及人口结构。社会连带机制推动财富资源有序地从富裕地区向相对贫困地区转移，形成富裕地区与相对贫困地区间的社会连带关系，实现不同地区间的互助共济。 此举也因应了逐步实现基本养老保险全国统筹，其他社会保险省级统筹，最终实现各项社会保险全国统筹的目标，减少因社会保险待遇给付或社会保险关系转接困境对企业破产处置及劳动力流动的阻碍。
第三，强化社会保险监督检查，从源头上遏制企业欠缴社会保险费用的不当行为，包括对企业管理层与政府部门两个主体的行为规制，落实“企业管理层—政府部门”的责任设计，完成制度闭环。实践中，民营企业未依法缴纳社会保险费用的问题较为突出，职工不仅难以及时获得相应的社会保险待遇，且缺少救济手段。《社会保险法》对企业违法行为以行政处罚手段为主，不能直接解决职工实现社会保险权益的问题。相关政府部门对于未及时征缴社会保险费用造成企业财产最终无法偿还的后果，应当承担相应责任，但现行立法未体现政府的问责机制。
一方面，应当强化《社会保险法》等法律制度对企业开设职工社会保险账户、缴纳社会保险费用义务的监督检查及责任规制。建议在《社会保险法》第84条中新增第2款，规定“用人单位不办理社会保险登记，设立职工社会保险账户，或者不依法缴纳社会保险费，造成个人损失的，直接负责的主管人员和其他直接责任人员应当承担连带赔偿责任”。另一方面，对于有责任督促、检查企业缴纳社会保险费用的政府部门，由相关主管人员承担行政处分的责任。建议在《社会保险法》第86条新增一款，强化政府责任，规定“社会保险费征收机构未依法履行职责，导致个人在用人单位经营状态发生变更时遭受损失的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予从重处分”。
四、企业破产法与社会救助法的制度衔接
企业破产法与社会救助法的制度衔接产生于如下情境：（1）职工虽可以获得债权清偿及社会保险待遇，但仍无法应对职工及家庭成员生活水平下降的困境；（2）该职工因工作能力等因素短期内难以得到再就业机会。社会救助权具有受益权功能，对应国家积极义务，职工在符合法律规定的情形下有权要求国家为其基本权利的实现提供给付或者服务。 关键是在企业破产法与社会救助法中合理配置以个人生存权、发展权两项基本人权实现为中心的法权关系，充分调动社会法资源，推动破产法的市场化实施。
（一）破产企业职工的生存权保障问题
社会救助法是职工权益保障的制度底线，应着力化解因企业破产衍生的职工及其家庭成员的生存困境。社会救助理念变革是制度完善的基础，通过辨析社会救助理念，有利于提高制度运行效率，充分实现个人生存权。
1. 社会救助中“最低生活保障”向“基本生活保障”的理念转变
社会救助制度的正当性源于对个人生存权的保障，其发挥着重要的社会政策民生兜底作用，被视为最后一道“社会安全网”。与职工及其家庭成员生存权保障直接相关的社会救助是“最低生活保障”，关乎人最基础的尊严。“人的尊严中所包含的‘维持具有人性尊严的生活’，直接与弱者的合理保护有关，并且首先是和弱者能够改变其生活条件有关。” 《社会救助暂行办法》第9条规定，国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，给予最低生活保障，其强调两个要件，但均以当地最低生活保障标准为参照。这是否能实现文明社会中维护人的尊严的目标？该救助理念是否有利于缓解企业破产的阻力？质言之，社会救助制度面临社会救助理念的变革问题。“最低生活保障”的规范表达在本质上仍无法跨越“个人获得社会救助是人道主义救助”的藩篱，而社会救助立法发展已经从人道向权利转变。 康德提出：“在全部被造物之中，人所愿欲的和他能够支配的一切东西都只能被用作手段；唯有人，以及与他一起，每一个理性的创造物，才是目的本身。” 以人为目的的社会救助制度构建，亟须关注社会救助是否充分维护人的尊严。
在现代化语境中，社会救助权是公民的宪法权利，社会救助立法是权利型立法，而“最低生活保障”的理念不仅无法充分回应维护人的尊严的需要，而且难以彰显社会救助的权利观。受救助者作为社会上的“最不利者”，容易遭受排挤或歧视，其尊严更需法律的全面保障，避免物质帮助沦为一种“施舍”，降低受救助者的人格尊严。具备现代性的社会救济制度逐步完成功能转变，从传统维护政治秩序或经济秩序的工具性功能转变为现代调整利益配置、协调社会力量及维护整体秩序动态平衡的整合性功能， 对人的尊严的维护须内嵌于社会整合性功能中，这要求国家供给相对充分的物质帮助及完备的公共服务，为保障人的尊严奠定物质基础。 换个角度看，国家对受救助者尊严的维护代表着整体的保护水平，若对受救助者的尊严予以全面维护，那么一般人的尊严也更能得到保障。
故此，应将《社会救助暂行办法》中的“最低生活保障”改为“基本生活保障”。一方面，最低生活保障制度原是为绝对贫困群体提供生活保障，但当下我国脱贫攻坚战已经取得全面胜利，绝对贫困得以消除，区域性整体贫困得到解决， 以“最低生活保障”为理念的制度构造已然不符合我国实际。职工及其家庭成员因企业破产或其自身债务困境导致生活水平下降，仅能获得“最低生活保障”的结果恐难以维系职工及其家庭成员的基本生活，且人的尊严并未因此得到恢复或维护，可能导致形成其在制度选择上的反向激励。我国社会救助的目标现已定位于“弱有所扶”，相对贫困群体的基本生活保障也应纳入，遂“基本生活保障”更具有包容性。 另一方面，法律制度的功能表达需要通过语言进行，“法与语言间的不可分割的紧密联系同时也表明语言对法的制定和适用产生的影响：法的优劣直接取决于表达并传播法的语言的优劣。”“基本生活保障”相对于“最低生活保障”能更为充分地展现现代社会救助制度的本原样貌，契合社会法的生存保障原则，即保障社会中弱者可以获得基本生存的物质条件，使其生活质量随着经济发展不断提升，并以此逐渐提升生存保障的底线。 在此意义上，基本生存的物质条件摒弃“最低生存”标准，帮助受助者进一步获得发展，使其逐步脱离社会救助的范围，实现自我发展，由此也促进社会救助制度中从生存权保障到发展权保障的衔接，突出社会救助制度内的协调性。
2. 破产企业职工基本生活保障的制度回应
政府对失业者及其家庭成员供给“基本生活保障”应遵循社会救助的“救急难”“托底线”基本原则。“救急难”是为避免产生英国“斯品汉姆兰法令”施行时的道德退化问题； “托底线”则是个人穷尽自身条件仍不能满足其基本生活保障时，最终由政府给予个人物质帮助。社会救助“救急难”“托底线”与企业破产制度的衔接存在于企业破产后职工及其家庭成员对基本生活物质基础的需求，具体区分为实体与程序两个层面。
在实体上，两法衔接应注意查明职工及其家庭成员在丧失工资收入及相应岗位待遇后的生活水平，关键是考察职工家庭是否满足社会救助制度的适用条件。社会救助表现为政府通过公共财政能力化解个人及其家庭成员的当下困境，本质上是通过风险共担的方式将部分风险向广大纳税人转移，唯存在需要“救急难”“托底线”的情形时，该风险配置模式才具有正当性。企业破产并不必然招致职工及其家庭成员陷入生存困境，社会救助法也未将企业破产或职工失业列入适用要件，受救助对象是满足《社会救助暂行办法》规定要件的社会成员，具有一般性、常态化的特点，既不局限于企业职工身份，也不受其他因素的影响。企业破产因素的介入是将政府对职工及其家庭成员的救助嵌入维护社会稳定、推进办理破产进程的环境中，减少来自职工群体的阻力。一方面，职工及其家庭成员与受救助对象重合时，说明《企业破产法》优先清偿职工债权的安排以及《社会保险法》支付的社会保险待遇也不能满足职工及其家庭成员的基本生活需要，且职工个人掌握的专业技术及资源决定其穷尽方法也难以保障基本生活，需要社会救助制度共同发挥作用。另一方面，应关注职工及其家庭成员所承担的消费债务，格雷伯提出“消费者债务是我们经济的血液”， 个人在参与市场经济活动时兼具劳动者与消费者双重身份，职工通过劳动获取报酬并根据收入情况安排清偿消费债务，而失业可能让其陷入债务困境，职工家庭仅能从本已不足的资源中提取部分继续清偿债务，削减原属于基本生活的用度。在职工重新获得工作岗位及稳定收入之前，亟待政府开展救助工作，依法为职工及其家庭成员提供生活保障金。
在程序上，职工因企业破产而丧失稳定收入来源的事实有利于政府部门判断其是否符合接受社会救助的要件。结合《关于改革完善社会救助制度的意见》（2020年）的精神， 责任单位应主动关注造成职工大规模失业的企业破产案件，尤其是企业财产不足以清偿职工债权，或因企业未履行前置义务导致职工难以获取社会保险待遇的情形。同时，《企业破产法》第8条第3款规定，债务人拟向法院提出破产申请时，应梳理涉及职工权益的事项，职工满足接受社会救助条件的，债务人应及时报告有关部门，由有关部门指导债务人制定职工安置预案，这是破产法中府院协调机制在社会法领域的拓展。
（二）破产企业职工的发展权保障问题
再就业难度较高是职工抵触企业破产的另一重要原因。即便因企业重整被裁减的人员在同等条件下享有就业优先权， 但若企业经过6个月后再招录职工，或者故意提高就业条件，则无法适用该条款。 此外，当职工成为受救助对象时，表明其存在人力资本方面的不足，表现为缺乏劳动技能、工作经历有限、学历层次低等， 在企业破产后难以重新适应劳动力市场的需要，具有代表性的是劳动力密集型企业破产。同时，对于原已负担较多消费债务或需接受生活救助的职工，若制度设计不能帮助其继续从事劳动创造获取收入，则难以从根本上提高职工及其家庭成员的生活水平。因此，职工发展权保障的关键是增强职工再就业能力，拓宽职工再就业渠道，助力职工获取平等就业机会，并抵消用人单位实施对策行为的负面效应。在促进经济高质量发展的新时代下，应建立有针对性的、终身性的专业技能培训渠道和制度，着力提升职工的就业和创业能力。
具体可从两个方面着手进行：第一，树立“以人为本”的再就业指导思想，将承认并尊重人的价值与尊严嵌入社会救助“造血”机制。平衡公平与效率是社会救助制度建设的内在要求，对受救助对象进行物质帮助是坚持实质公平的具体做法，也是社会救助作为兜底性保障制度，强调底线公平的重要体现。 但从效率的角度来看，制度供给应激励受救助对象通过重新投入劳动力市场开展自我救助，可持续地提高其及家庭成员的生活水平。另外，所谓“兜底”应区分两个层面——“以国家对公民生存照顾的积极责任为‘兜’，以人格尊严中个人自我负责为‘底’”， 失业者应通过再就业获取稳定的收入来源，在国家给予物质帮助的基础上，为个人及家庭成员生活水平的提高承担最终责任。厘清社会救助再就业的理念是提高再就业水平以及开展制度调适的重要前提。因企业破产而失业的职工对于维护个人价值及尊严的需求更为明显，该需求源自职工丧失稳定收入来源的不安全感，以及因受救助而形成的阶层区分对失业者社会关系的影响。若不矫正社会救助的再就业理念，将降低职工对企业破产的配合度。在此意义上，彰显“以人为本”理念是提高企业破产法与社会救助法衔接效率的必由之路。
第二，加快再就业的社会化进程，构建“政府—社会中间层—市场”三位一体的再就业体系，通过优化组合多元主体的功能，以实现各方利益衡平与最优配置。 在公权力适度介入的基础上，加强再就业的信息化建设，充分引入社会组织的力量，提高再就业的效率及水平。
一方面，政府与市场在解决再就业问题上可能存在“双失灵”现象。政府不可能获得所有相关信息，并且信息的获取具有时滞性；同时，政府处理信息能力具有一定的局限性，其作为一个集体，决策时间往往较长，导致决策时滞，使得制定的政策已不符合当时的经济条件。 政府即便掌握包括公共财政在内的行政资源，其在面对大规模的失业问题时仍显捉襟见肘，尤其在将失业者接受救助转换为自助的节点上，不同类型的失业者对应的就业需求有所不同，政府难以针对性地一一回应。对此，可考虑采用工会组织或产业工会组织介入的方式，协助政府开展再就业的公共服务，探索失业者再就业的新路径。由工会组织对失业者的再就业需求及其劳动技能进行信息披露与交互，填补政府处理信息能力的不足，并在事后进行再就业情况的追踪与监测。 而市场失灵则体现为市场主体的逐利性与再就业的公益需求无法直接匹配，且再就业服务供给本应属于政府的职能范畴。应从另一个层面利用市场机制，如政府通过委托、承包或采购等方式面向社会购买服务，培育就业培训市场，通过市场优胜劣汰机制，提高就业培训机构的服务质量，促进“国助民营、民办公助”格局的形成。
另一方面，《社会救助暂行办法》第42条概括性限定公权力在就业救助上介入的限度，包含“贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴、培训补贴、费用减免、公益性岗位安置”，第44条则规定公共就业服务机构应当为受救助对象提供免费的就业服务，包括提供就业岗位信息、职业介绍及职业指导。但这些规定相对粗糙，且未突出社会救助立法的发展性。 仅有“培训补贴”一项未能满足提高再就业者劳动技能及能力的迫切需求，也无法与《劳动法》规定的发展职业培训事业相呼应。同时，促进再就业不能局限于就业培训和公益劳动，应进一步精准识别就业需求。 根据失业者的实际劳动能力，连通市场就业需求与就业培训内容，帮助失业者尽早适应新的劳动需求，找准就业岗位，凭借自身劳动能力重新参与市场经济活动，增加可支配财产，有效地化解失业者及其家庭成员的生活困境。
五、结语
破产企业职工权益保障在我国破产法中占有重要一席，但在市场化、法治化破产的趋势下，职工权益保障既不能局限于债权清偿，也不能由企业破产法完全承担职工权益保障的功能。倾斜保护弱者的实质公平要求结合企业破产因素，建立职工权益保护的其他机制，以此补充职工债权优先性弱化的空缺。 其主要指向调动更为广泛的制度资源，包括劳动制度、社会保障制度以及社会救助制度，改变以往将企业与职工的利益矛盾集中到破产程序中处理的惯性做法，做好企业破产法与社会法的制度衔接，在解决方案上体现各自的制度价值。本文的分析源于对破产法原理的反思，横跨企业破产法与社会法两个领域，在具体规则设计上，仍需破产法及社会法学界的深入分析及论证。希望通过抛砖引玉，期待更多的同仁投入破产程序中社会法问题的研究。
来源：《法学》2025年第1期，转载自华政法学微信公众号
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