优化营商环境视角下破产管理人制度完善的路径探析

北京盈科（合肥）律师事务所 方华

作者简介：方华，男，硕士，北京盈科（合肥）律师事务所，研究方向：破产法、刑事经济犯罪。

摘 要：  优化营商环境是推动经济高质量发展的关键举措，破产管理人制度作为破产程序中的核心机制，在企业重整与清算过程中发挥着至关重要的作用。本文从优化营商环境的宏观背景出发，深入剖析当前破产管理人制度存在的问题，如破产管理人选任机制不够科学、履职保障体系不完善、监督机制缺失等，进而提出针对性的完善路径，包括构建多元化的选任模式、强化履职保障措施、完善监督体系等，以期为优化营商环境下破产管理人制度的完善提供理论支持与实践参考，促进市场资源的高效配置与经济的可持续发展。

关键词：营商环境；破产管理人；优化路径

随着全球经济一体化，营商环境已经成为衡量一个国家或地区经济竞争力的主要指标。

优化营商环境不仅能够吸引更多外资、激发市场活力，还能促进经济结构的调整和升级。在这一背景下，破产管理人制度作为企业破产程序中的关键环节，直接关系着破产程序的运行水平，进而影响着营商环境的整体质量。破产管理人肩负着对企业财产进行清理、评估、处置以及维护债权人和债务人合法权益等重要职责，其履职能力与水平在较大程度上决定了破产企业的命运走向。因此，深入研究优化营商环境下破产管理人制度的完善路径，对于提升破产程序的效率与效果，推动经济的健康稳定发展具有重要的理论与实践意义。

一、破产管理人制度是新营商环境评价体系重要组成部分

自2002年起，世界银行的营商环境评估（DB项目）开始运作，其主要任务是收集并

分析定量数据，以便对各个经济体在评估期间的商业监管环境进行比较。近年来，这一项目

对全球主要经济体的法律制度改革产生了重大影响。在最近几年，我国通过参与世界银行的商业环境评估，实施了破产法律改革，并在提升商业环境、优化资源分配及推动经济高质量发展方面取得显著的成果。

（一）新营商环境商事破产指标解读

2023年5月，世界银行发布了新营商环境评估项目“Business Ready”（以下简称 “B-READY”），标志着营商环境评估的价值观和方法论迎来全面更新。B-READY指标

体系从10项分类指标评估，涵盖了企业“由生到死”的全部生命周期，具体评价方法是从“规范框架”“公共服务”“整体效率”三个 维度对每项指标进行综合评价。其中“商事破产”新指标的评估内容融合了两大法系（大陆法系和英美法系）破产理念、原则、制度和世界各大经济体破产办理的实务情况，相比原有的指标有了较大改动，其中众多指标和破产管理人制度有直接或间接的关联，具体如表1

所示。

从表1可以明显看出，支柱Ⅰ“商事破 产规范框架”中“1.1.3破产管理人的专业知 识”的3项指标和支柱Ⅱ“破产公共服务”中 “2.2.2破产管理人的实务专长”的1项指标， 直接规定了破产管理人制度要求；此外， “1.2.1债务人资产管理情况”的6项指标与破 产管理人的履职情况息息相关，“1.2.2债权人 参与”的5项指标体现了破产管理人履职过程 中破产参与主体相互协作配合的程度；“2.1.2 破产程序服务（电子服务）的互操作性和信息 的公开可用性”的4项指标为破产管理人履职 的工具手段，以及整个支柱Ⅲ“破产程序效 率”的4项指标为破产管理人办理破产的绩效 指标，均使其可以直接或间接对提升管理履职 质效起到重要的指导作用。之所以如此，该组织在破产流程中起着关键的驱动作用并且承担 着保护、整顿、评估、处置及分发债权人资金 的职能。领导层的领导才干及品格不只决定了破产裁决的品质，也直接影响着破产公司的未来走向。（二）破产管理人制度对优化营商环境的 重大影响

1．保障市场公平竞争

破产管理人制度通过规范破产程序，确保 企业在面临困境时能够依法、公正地进行重整 或清算，防止企业因不合理的破产处理而对市 场秩序造成冲击。一个完善的破产管理人制度 能够保障债权人的合法权益，避免债务人通过 不正当手段逃避债务，维护市场的公平竞争环 境，使各类市场主体在公平的条件下参与市场 竞争，促进资源的合理配置。

2．促进资源优化配置

优化营商环境的核心目标之一是提高资源 的配置效率，使有限的资源能够流向最有效率 的领域和企业。通过在办理破产过程中对企业资 产的全面评估与合理处置，破产管理人能够将 闲置或低效的资源从破产企业中释放出来，重 新投入具有发展潜力和盈利能力的企业或项目 中，实现资源的高效流转与再配置。

3．提升破产程序效率

一个科学合理的破产管理人选任机制能 够确保具备专业能力和丰富经验的破产管理人 及时介入破产程序，迅速开展各项工作。完善 的履职保障体系则为破产管理人提供了必要的 支持与保障，使其能够高效地履行职责，减少 破产程序中的各种障碍与延误。同时，有效的 监督机制能够对破产管理人的履职行为进行规 范与约束，防止破产管理人滥用职权或怠于履 职，确保破产程序的公正、高效运行。通过完 善破产管理人制度，可以有效缩短破产周期， 降低破产成本，提升破产程序的整体效率，为 优化营商环境提供有力支撑。

二、我国当前破产管理人制度存在的问题

（一）破产管理人选任范围过于狭窄

2007年6月1日起，《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》正式施行，这一规定对于我国破产管理人选任具有重 大的现实意义，但实践中也存在一些问题。首 先，当前的破产管理人选任主要依赖于律师事 务所、会计师事务所等中介机构，而个人作为 破产管理人的情况较少。这种选任模式限制了 破产管理人的来源，可能导致具备丰富破产管 理经验和专业知识的人才无法被充分利用。其 次，破产管理人的选任范围往往局限于特定地 区或行业，缺乏跨地区、跨行业的选任机制。 这限制了破产管理人的视野和经验交流，不利 于形成高效、专业的破产管理人队伍。最后， 由于缺乏统一标准，各地方在破产管理人选任 范围、选任方法、考评体系、退出机制、指定 措施等方面存在较大差异，实质上阻碍了破产 管理人整体水平的提升，再加上办理破产程序 耗时长、费用高，在司法实践中破产管理人队 伍僵化现象日益突出， 一些破产管理人难以胜 任破产案件的管理工作。

（二）破产管理人选任标准不够科学

科学的破产管理人选任标准直接影响着破 产程序能否公正、高效地推进。然而，当前我 国破产管理人选任标准还存在一些亟待完善之 处。一方面，专业背景要求宽泛。目前，对破 产管理人的专业背景没有清晰严格的界定，导 致部分被选任的破产管理人专业与破产事务并 不对口。另一方面，在工作经验上缺乏足够的 考量。现实中，一些经验不足的破产管理人在 面对破产程序中各种复杂的情况时，往往会感 到力不从心。此外，破产管理人与破产案件的 匹配度也存在不足。不同的破产案件具有不同 的特点和复杂程度，对破产管理人的能力要求 也不尽相同。然而，现有的选任标准往往采用 “一刀切” 的方式，没有充分考虑案件的特 殊性。

（三）破产管理人监督机制缺失

有效的监督机制是确保破产管理人依法、公正履职的重要保障，但在当前的破产管理人制度中，监督机制存在明显的缺失。首先，内部监督乏力。破产管理人自身缺乏有效的内部监督机制，对于破产管理人团队成员的履职行为难以进行有效的约束与监督。在一些大型破产案件中，破产管理人团队成员众多，分工复杂，容易出现职责不清、相互推诿的情况，导致破产管理人履职行为的规范性与合法性难以得到保障。其次，外部监督不到位。虽然法院、债权人会议等主体对破产管理人具有一定的监督职责，但在实际操作中，监督效果并不理想。由于法院案件繁多，难以对每个破产案件的破产管理人履职情况进行全面、细致的监督；债权人会议的监督能力有限，部分债权人缺乏专业知识与经验，难以对破产管理人的专业行为进行有效的监督与评价。最后，缺乏独立的第三方监督机构。在一些复杂的破产案件中，破产管理人的履职行为可能涉及多方面的利益关系，需要独立的第三方监督机构进行客观、公正的监督，但目前我国的第三方监督机构体系还在完善过程中，破产管理人监督还存在一定提升空间。

三、优化营商环境下破产管理人制度的完 善路径

（一）扩大破产管理人选任范围，构建个人破产管理人制度

首先，合理降低破产管理人的资格门槛，吸纳更多具有相关领域专业知识和实际操作经验的人才加入破产管理人行列，尤其是具有法律、财务和企业破产管理工作经验的人加入破产管理人队伍。其次，设立个人破产管理人备案制度。可以借鉴国外的做法，由个人担任破产管理人，对符合资质条件的个人进行备案管理，并定期开展专业培训和考核，确保其具备履职所需的专业能力和职业操守。最后，对于个人破产管理人，需要建立健全个人破产管理人的激励与约束机制，通过合理的薪酬待遇、职业发展路径及严格的责任追究制度，激发个人破产管理人的工作热情和责任感，同时有效 约束其不当行为。

（二）选任破产管理人应考虑负责人资质及经验

在破产案件的处理过程中，破产管理人的专业能力和经验发挥着决定性作用。因此， 在选任破产管理人时，除了对其所在机构的资质和信誉进行考量外，更应重视破产管理人的负责人是否具备相应的专业资格和丰富的实践经验。首先，负责人需掌握扎实的法律知识，对破产相关法律法规和程序有深入的理解和掌握，以确保能够高效、准确地处理破产事务。其次，负责人应具备卓越的沟通技巧和组织协 调能力，以便与债权人、债务人、法院等各方进行有效沟通，协调各方利益，保障破产程序的顺畅推进。最后，负责人还应具备高度的职业责任感和道德操守，能够忠诚地履行其职责，维护各方的合法权益。通过综合考量负责人的专业资格和实践经验，可以确保选任具备专业素养和丰富经验的破产管理人，从而提升破产程序的效率和公正性。

（三）构建破产管理人监督体系

在优化营商环境的背景下，构建破产管理人监督体系是完善破产管理人制度的重要一 环。首先，法院应发挥主导作用，对破产管理人的履职情况进行全面监督。法院可以通过定期审查破产管理人的工作报告、财务状况及破产程序的进展情况，确保破产管理人按照法律法规和程序要求履行职责。同时，法院还可以 设立专门的破产审判庭或合议庭，负责处理与破产相关的法律纠纷，提高破产程序的公正性和效率。其次，赋予债权人对破产管理人广泛的监督权。搭建适应我国国情的破产程序公共服务平台，为债权人提供电子化信息化的公开渠道，让债权人及时广泛地了解破产案件的办理过程。债权人可以随时查阅破产管理人的工作报告、财务记录以及与破产程序相关的所有文件。这不仅有助于债权人了解破产程序的进展情况，还能有效防止破产管理人滥用职权或损害债权人的利益。对破产管理人的工作提出意见和建议，监督破产管理人是否公正、高效地处理破产事务。此外，债权人还可以委托专业的审计机构对破产管理人的财务状况进行审计，确保破产管理人的资金运作合法合规。此外，债权人还可以利用法律手段，如提起诉讼或申请法院介入，对破产管理人的不当行为进行纠正和制裁。最后，行业自律监督也是构建破产管理人监督体系不可或缺的一 部分。可以成立破产管理人协会等自律组织， 制定行业规范和标准，对破产管理人的资质、 职业操守和服务质量进行监督和评估。通过行业自律监督，可以推动破产管理人不断提升专业素养和服务水平，为优化营商环境提供有力保障。

结语

在优化营商环境的背景下，破产管理人制度的完善不仅是法律层面的要求，更是推动经济社会高质量发展的关键举措。通过扩大破产管理人选任范围、构建个人破产管理人制度，以及强化破产管理人的资质和经验要求，可以为破产程序的高效运行提供有力的人才保障。 同时，构建破产管理人监督体系，加强法院、债权人和行业自律组织的监督作用，可以确保破产管理人公正、高效地履行职责，维护破产程序的公正性和效率，以适应经济社会发展的新要求。通过不断完善破产管理人制度，为优化营商环境提供更加坚实的法治保障，推动经济社会持续健康发展。

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