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本文将刊登于2026年第19期
文 / 徐阳光
作者系中国人民大学法学院教授、中国人民大学破产法研究中心执行主任、北京市破产法学会会长
目次
一、《纪要》的定位与意义：统一法律适用的工作指引
二、房企破产的特殊性：权利类型博弈最集中的司法场景
三、系统思维下的制度创新：构建有序平衡的权利谱系
四、共识凝聚与发展愿景：学术意义与未来面向
2026年9月4日，最高人民法院印发《全国法院审理房地产开发企业破产案件座谈会纪要》（法〔2026〕137号，以下简称《纪要》），迅速引起社会各界广泛关注。笔者认为，《纪要》的核心价值在于，在权利类型最为集中、利益博弈最为激烈的房地产开发企业破产场景中，运用系统思维厘清法律之间、新旧司法解释之间的关系，为购房人、建工债权人、担保债权人、普通债权人与投资人建立有序平衡的权利谱系。这是司法对行业转型的理性回应，亦是近二十年企业破产法实施经验的体系化提炼。本文拟从《纪要》定位、房企破产的特殊性、规则的创新亮点和发展愿景四个维度，系统解读这一重要司法文件。
一、《纪要》的定位与意义：统一法律适用的工作指引
准确理解《纪要》，首先应当明确其法律属性与制度定位。《纪要》开篇即阐明其目的：“统一房地产开发企业破产案件中的法律适用问题，稳妥有序处置房地产项目债务风险，促进房地产市场平稳健康发展，依法保障各方主体合法权益。”座谈会于2025年12月30日在北京召开，住房和城乡建设部、中国人民银行、金融监管总局等相关单位同志与会，部分高级人民法院分管院领导及业务庭室负责人参加。
这一文本表述与座谈会人员构成传递出三个关键信息：其一，《纪要》的性质是司法工作指引，旨在解决法律适用中的认识分歧，而非创设新的实体权利或准入门槛；其二，“稳妥有序处置”与“促进平稳健康发展”并列出现，表明文件的价值取向是维护市场稳定而非释放风险信号；其三，多部门协同参与的会议架构，说明《纪要》的起草过程充分考虑了房地产风险处置中司法权与行政权的衔接配合。
我们应当在宏观政策背景下理解《纪要》出台的意义。2023年9月20日，河北雄安新区发布新政策，取消商品住房预售，实行现房销售，实现“所见即所得、交房即交证”。2026年8月28日，住房和城乡建设部、自然资源部、金融监管总局联合印发《关于完善商品住房销售制度的通知》，人民银行与金融监管总局同步推出信贷管理新规，明确“有力有序推行商品住房现房销售”“预售门槛统一提升至主体结构封顶”“预售资金全面封闭监管”。
毋庸讳言，现行房地产企业破产案件中的很多问题都跟商品房预售制度不完善、预售资金监管不严格有关，现在新政策鼓励“各地要有力有序推行商品住房现房销售，实现‘所见即所得’，减少商品住房交付纠纷，从根本上防范交付风险，维护购房人合法权益，加快构建房地产发展新模式”，是笔者一直呼吁和期待看到的政策转变，但不意味着推行现房销售就能解决房地产企业破产中的所有难点问题，案件管辖、续建融资、权利冲突和刑民交叉的问题并不因此而消除。最高人民法院在这一节点发布《纪要》，既是对“新模式构建与旧风险化解”并行格局的司法配套，也是未来很长时期内房地产企业破产案件审理的重要指引。
二、房企破产的特殊性：权利类型博弈最集中的司法场景
为何房地产开发企业破产需要专门制定司法纪要？这需要从该类案件的行业特性与权利结构入手进行分析。普通企业破产案件的权利谱系相对清晰：担保债权就特定财产优先受偿，职工债权、税款债权、普通债权依次排列，辅以破产费用与共益债务规则。然而，房地产开发企业的资产结构与负债形态具有显著的行业特殊性，使其破产程序成为几乎所有典型权利类型的集中交汇点。
首先是购房人群体。房地产开发企业的核心资产——在建工程和商品房，与数量庞大的购房人直接关联。这一群体内部又包含多种类型：支付了全部价款且以居住为目的的商品房消费者、支付了部分价款的刚需家庭、办理了预告登记的买受人，以及通过以房抵债方式取得权利的协议方。不同类型购房人的法律地位与保护需求存在显著差异，需要在破产程序中作出精细区分。其次是建设工程债权人。依据相关法律规定，承包人就建设工程价款享有法定优先受偿权，这一权利背后关联着大量建筑工人的劳动报酬。建工债权的优先顺位问题，不仅涉及私法上的权利排序，更承载着保障劳动者权益的公共政策考量。再次是担保债权人。银行、信托等金融机构就土地使用权、在建工程或现房享有抵押权，其担保权益的实现程度直接影响金融体系的资产质量与信贷安全。此外还包括被拆迁人、普通债权人、重整投资人、共益债投资人等多方主体。这些权利主张在单一项目资产上叠加、交叉、冲突，构成了破产法实施中最复杂的利益衡平场景。
房地产企业破产的特殊性具有长期性与复杂性，在学术研究与司法实践的互动历程中也得到了充分印证。早在2015年12月27日，中国人民大学破产法研究中心、北京市破产法学会联合浙江省杭州市余杭区人民法院等单位，在浙江余杭举办了“房地产企业破产专题研讨会”，专门研讨房企破产中的权益冲突与清偿顺位问题，并支持余杭法院出台了《房地产企业破产审理操作规程（试行）》（2016年）。时隔十年，2025年，中国人民大学破产法研究中心、北京市破产法学会又联合河南省平顶山市中级人民法院等单位，在河南平顶山举办“房地产企业破产与府院协调专题研讨会”，聚焦保交房背景下的府院联动机制。十年间两度举办专题研讨会，这一现象本身即说明：房企破产并非偶发性的个案问题，而是破产法领域中一个长期存在、规则需求持续旺盛的行业性命题。十多年的时间跨度也表明，相关问题并未因市场周期的自然更替而自行消解，而是需要在现行法律框架下通过更具操作性的司法共识来予以回应。《纪要》正是这种长期学术积累与司法实践互动的产物。
三、系统思维下的制度创新：构建有序平衡的权利谱系
通读《纪要》全文，其方法论底色是系统思维——不孤立地看待某一项优先权的效力范围，是在民法典、企业破产法及系列司法解释构成的规范群中，进行整体解释与体系化安放。
第一，厘清法律与新旧司法解释之间的衔接适用。房企破产审判长期面临规范层级交错的难题。《最高人民法院关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》（2002年）、《最高人民法院关于商品房消费者权利保护问题的批复》（2023年法释〔2023〕1号）以及执行异议复议规定等规范性文件之间存在不协调的问题，需要在破产场景中统一适用口径。《纪要》第5条明确规定，人民法院认定债务人财产，应当根据企业破产法第三十条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（二）》第1条、第2条等规定进行判断，《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》第71条第（5）项、第（6）项的规定内容，不再适用。同时，在取回权范围界定方面，以“已经办理产权登记手续”为原则，例外情形只限于“拍卖成交裁定、变卖成交裁定、以房抵债裁定已经送达”，与民法典及其物权编司法解释关于物权变动的规定保持了一致。《纪要》这种逐项明确引用依据与适用条件的规定，可以有效避免“同案不同判”的裁判分歧。
第二，对购房人群体实施类型化保护。这是《纪要》中最为体现系统思维的组成部分。对于支付了全部价款、以居住为目的的商品房消费者，其房屋交付请求权优先于建设工程价款优先受偿权、抵押权及其他债权；在房屋不能交付且无实际交付可能的情况下，价款返还请求权同样享有优先地位。对于办理了合法预告登记的买受人，以及支付了大部分价款的刚需家庭，《纪要》分别设定了相应的识别标准与保护边界。这种分层保护的架构，既避免了“一概超级优先”可能引发的道德风险，也克服了“笼统归入普通债权”对居住权益保障不力的缺陷，实现了居住权益保障与交易秩序稳定之间的精细平衡。
第三，妥善安放建工债权与担保债权的法定顺位。依据民法典第八百零七条及相关建工司法解释，建设工程价款优先受偿权优先于抵押权和其他债权；而已支付全部对价的居住型购房人的权利，又优先于建工优先权。担保债权人就特定财产变价优先受偿，不足部分依法转为普通债权。《纪要》第31条将“购房人——建工债权人——担保债权人——普通债权人”的阶梯式顺位在破产财产分配方案中予以固化，与现有司法裁判实践形成体系性呼应。
第四，为投资人提供可预期的规则空间。重整投资人、共益债投资人在房企续建中扮演着关键角色。《纪要》第26条明确规定，续建融资债权一般参照共益债务处理；续建项目在破产前已经设定抵押的，续建融资债权可在项目续建增值范围内优先受偿，但不得优先于续建产生的建设工程价款债权，也不得优先于破产受理前产生的建设工程价款债权或抵押债权（除非协商一致）；认可在债权人会议框架下设定续建资金专户与监督机制，支持通过多元路径推动项目完工交付。这一制度设计使投资人能够基于清晰的权利图谱测算回报与风险，降低因规则模糊导致的观望情绪。
第五，明确“刑破并行”模式并准确界定刑事受害人的权利顺位。房企破产案件中存在一律“先刑后民”还是允许“刑破并行”的争议。《纪要》第6条第1款确立了“刑破并行”的规则：“房地产开发企业因涉及非法集资等刑事案件正在被公安机关、人民检察院、人民法院侦查、起诉、审理,但同时存在因合法经营行为形成的债权，相关主体对其申请破产符合破产受理条件的，人民法院应当及时裁定受理，并通过府院协调机制做好刑事案件追赃挽损与破产程序统一公平分配的统筹工作。”刑事法律上的责令退赔如何在破产程序中适用，一直是司法实践的难题。《纪要》第6条第2款、第3款规定，首先是通过刑事程序发还特定赃款赃物，不足以弥补全部实际损失的，剩余部分按照普通债权受偿；赃款赃物与债务人其他合法财产混同无法区分的，受害人损失也应当作为普通债权统一受偿。
四、共识凝聚与发展愿景：学术意义与未来面向
《纪要》属于司法政策，本身不具备司法解释的正式效力，但其内容凝聚了破产法理论界与实务界多年探索形成的广泛共识。这种共识的来源，既有近二十年来企业破产法实施的司法经验积累，也有学术与实务对话的共识，还有一大批具有标杆意义的破产案件所形成的裁判思路。
从学术研究的角度来看，《纪要》的发布具有多重意义。
首先，它是对现行企业破产法实施近二十年来经验教训的系统性总结。房地产开发企业破产作为权利冲突最为密集的案件类型，其审理规则的形成过程，实际上是对企业破产法各项制度在极端复杂场景下的压力测试。《纪要》所确立的规则体系，验证了现行法律框架在应对行业性风险时的适应性与解释空间。
其次，《纪要》为企业破产法的后续修订及相关司法解释的制定提供了实证参考。文件中经过实践检验的顺位规则、购房人识别标准、共益债续建机制等内容，在条件成熟时有望上升为更高层级的规范性依据。从这个意义上说，《纪要》既是阶段性成果的总结，也是未来制度演进的起点。
再次，《纪要》体现了在房企破产这一难题上的专业共识。承认房企破产的行业特殊性，但不因此动摇破产法的平等清偿原则；优先保护居住型购房人的基本权益，但不否定建工债权与担保债权的法定优先地位；鼓励投资人进场续建，但以共益属性与债权人意思自治为边界。这份共识的达成，本身就是中国破产法学术共同体与司法实务界长期互动的宝贵成果。
最后，《纪要》坚持法治化、市场化的风险处置方式，恰恰是行业走向成熟的标志。它表明，中国房地产市场正在从依赖行政调控的初级阶段，迈向以法治化为核心保障的成熟市场阶段。在此过程中，司法制度的完善不是问题的表征，而是解决问题的工具。
准确理解一份司法文件，关键在于把握其所处的历史坐标与回应的现实需求。《纪要》站在房地产发展新模式启幕的时代关口，回应了权利结构最为复杂、利益博弈最为激烈的行业破产场景，提供了一套有法可依、有例可循、各方可预期的权利配置方案。这份文件承载的是司法对行业转型的护航之力，是法治对市场预期的稳定之锚。当破产程序能够以统一的规则尺度有序处理最为复杂的房企案件时，市场参与者有理由对这一领域的法治化前景抱有充分的信心。
未来值得持续关注的研究方向至少包括以下几个方面：一是《纪要》在各地法院破产审判实践中的适用情况与裁判一致性，需要通过实证研究方法进行跟踪评估；二是现房销售制度全面铺开后，新增房企进入破产程序的案件类型与权利结构是否会发生结构性变化，需要前瞻性研究予以预判；三是借企业破产法修改的契机，如何将《纪要》中经过实践验证的规则上升为法律规定，需要学术界与实务界继续深入对话。
来源：人民司法杂志社微信公众号
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