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摘要：我国中小微企业破产实践由地方法院制定的司法规则推动，但这些司法规则的适用范围宽泛且不明确。这与司法规则要达成多个复杂目标有关。与此同时，个体工商户作为重要的小规模市场主体，无法适用中小微企业破产规则调整其债务。我国应在未来的全国性立法中以债务总额为标准划定中小微企业特别破产程序的适用范围，并排除部分不符合中小微企业法律特征主体的程序适用。
关键词：中小微企业破产；适用范围；债务总额；立法建议
在2006年《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）出台后的20年间，法律修改要达到的利益均衡要求与破产法律实践对新规则的急切期待之间一直存在一种紧张的张力，各级人民法院通过司法规则的创设试图缓解这种张力，这成为中国破产法发展过程中的一种独特现象。
中小微企业破产规则便是这些司法规则中颇具代表性的一项。2022年1月，最高人民法院发布《关于充分发挥司法职能作用助力中小微企业发展的指导意见》，其中“依法保护有挽救价值的中小微企业”部分特别提到要应用破产重整、和解等手段挽救中小微企业。2022年4月，北京破产法庭出台《中小微企业快速重整工作办法（试行）》（以下简称“北京规则”），这是国内第一份专门规范中小微企业快速重整的司法文件。此后，广东、黑龙江、上海、江苏、重庆、福建、陕西等多个地方法院或者破产法庭先后发布涉及中小微企业破产的司法规则30余份。部分司法规则不仅关注中小微企业的重整，也关注和解和清算程序。2023年4月，南京市中级人民法院发布《关于推进小微企业破产保护的工作方案（试行）》（以下简称“南京规则”），建立起全国首个符合小微企业特点的破产清算、重整、和解全类型破产保护程序。各地法院依据这些司法规则处理中小微企业破产案件，很多案件被列为典型案例。
我国中小微企业破产规则的制定呼应了世界范围内的破产法变革趋势。近年来，世界各国普遍感到受经济趋势影响，中小微企业日益成为适用破产程序的重要主体，而原本为大企业设置的破产程序不能满足其需求。2018年，世界银行《保护企业家，保护企业：中小微企业无力偿债危机解决建议》报告提出改革破产制度的建议；联合国国际贸易法委员会第五工作组于2019年发布了《微型、小型和中型企业的破产：简易破产制度案文草案》。2019年，美国、欧盟相继制定了有利于中小企业重整的法律规则。美国在其破产法第11章中增加第5节“小企业债务人重整”。欧盟通过《第2019/1023号指令》建立“预防性重组框架”制度（preventiverestructuringframeworks）。新冠疫情时，多国破产立法积极回应疫情对中小企业的影响，如缅甸（2020）、哥伦比亚（2020）、澳大利亚（2021）、新加坡（2021）、智利（2021）等国均针对中小微企业制定了特别的重整（清算）法律制度。2023年，联合国国际贸易法委员会发布《贸易法委员会小微企业破产立法指南》。国际组织对中小微企业破产法规则的调整建议在我国破产司法规则中多有体现。各地司法规则一般对中小微企业破产程序的简化、债务人自行管理、表决方式、信用修复等方面作出了有利于中小微企业破产的制度设计。
司法规则的前期设计如今已被纳入立法修改的制度考量。2025年9月，《企业破产法》修订草案提请全国人大常委会审议，其中新增一章“小型微型企业破产程序的特别规定”。在立法过程中，对此前已有的司法规则与法律实践进行评述，总结得失，不无裨益。此前国内已有较多关于中小微企业破产法律制度构建和实践状况的相关研究。本文试图从现有司法规则的适用范围入手，分析现有司法规则的逻辑与存在的问题，探索制度的生成与演进过程，并在此基础上对立法提出建议。
一、司法规则的制度失焦
国内地方法院的几十份中小微企业破产司法规则中，大多数包含对其适用范围的界定。我们从这些规则中选取较最早制定的北京规则和最先包含“全类型”模式的南京规则做分析研究。两份规则中均强调规则应适用于“债权债务关系明确、财产状况清楚”的企业，但由于符合此类条件的企业不仅包括中小微企业，也包括大企业。因此还需要进一步考察司法规则中的其他条件。
首先分析较早的北京规则对“中小微企业”的界定。北京规则规定：“本办法适用于债权债务关系明确，财产状况清楚，且符合下列条件之一的中小微企业重整案件：（一）无财产担保负债总额不超过1亿元的企业；（二）符合国务院相关部门制定的中小微企业划型标准规定的企业。”据此，一个企业如果符合“无财产担保负债总额不超过1亿元”与“符合国务院相关部门制定的中小微企业划型标准规定”两个条件之一，即可纳入北京规则适用范围。北京规则的适用范围界定对其他地方法院的司法规则有较大影响。其后制定的很多司法规则均沿袭了北京规则对中小微企业适用范围的界定模式，其中部分司法规则仅降低了对负债规模的要求。例如《佛山市禅城区人民法院中小微企业快速重整工作指引(试行)》中将北京规则中的“企业无财产担保负债总额不超过1亿元”降低为“不超过5000万元”，在《齐齐哈尔市中级人民法院中小微企业重整工作办法（试行）》中，这一标准被降低为“企业无财产担保负债总额不超过1000万元”。
在联合国国际贸易法委员会发布《贸易法委员会小微企业破产立法指南》后发布的南京规则，在国内较早将规则适用范围确定为“小微企业”。此后，多家法院在其文件中用“小微企业”取代了原本经常被使用的“中小微企业”。如2023年6月上海破产法庭发布的《上海破产法庭关于依法高效办理小微企业破产案件行动方案》和2023年7月厦门市中级人民法院发布的《关于小微企业快速破产重整、和解工作指引（试行）》。
南京规则在其适用范围上采用了与北京规则不同的界定逻辑，其对适用范围的规定为：“本方案适用于债权债务关系明确、财产状况清楚，且符合以下条件的小微企业破产案件：（一）无财产担保负债总额不超过5000万元；（二）债权人不超过50户。”同时说明“本方案所称小微企业是根据《中华人民共和国中小企业促进法》（以下简称“《中小企业促进法》”）第2条规定，依据国务院批准的中小企业划分标准确定的小型企业和微型企业。这一规则要求企业必须先属于“依据国务院批准的中小企业划分标准确定的小型企业和微型企业”，同时又要符合“无财产担保负债总额不超过5000万元”并且“债权人不超过50户”两个条件，其在北京规则的无财产担保负债数额基础上又加入了债权人人数标准。
上述司法规则的适用范围在很大程度上受到其引用的国务院规定的影响。国务院确定中小企业划型标准源于《中小企业促进法》的规定。2002年6月，第九届全国人大常委会第二十八次会议通过《中小企业促进法》，规定“中小企业的划分标准由国务院负责企业工作的部门根据企业职工人数、销售额、资产总额等指标，结合行业特点制定，报国务院批准”。随后，原国家经贸委、原国家计委、财政部和国家统计局于2003年颁布《中小企业标准暂行规定》（以下简称“2003年《规定》”），该规定提出“中小企业标准上限即为大企业标准的下限，国家统计部门据此制订大中小型企业的统计分类，并提供相应的统计数据”。国家统计局随后印发《统计上大中小型企业划分办法（暂行）》。2011年6月，工业和信息化部、国家统计局、发展改革委、财政部发布《中小企业划型标准规定》（以下简称“2011年《规定》”），2003年《规定》相应废止。随后，国家统计局根据2011年《规定》出台《统计上大中小微型企业划分办法》（以下简称“2011年《办法》”）。2017年12月，国家统计局根据新国家标准《国民经济行业分类》（GB/T4754—2017），在延续2011年《办法》的分类原则、方法、结构框架和适用范围的前提下，修订出台了《统计上大中小微型企业划分办法（2017）》（以下简称“2017统计划分办法”）。2011年《办法》是企业划型的基础政策依据，明确了大、中、小、微企业的核心划分指标与数值标准。2017统计划分办法是统计工作专用执行文件，划型标准与2011年《规定》完全相同。
2011年《规定》分行业按照营业收入、从业人数、资产总额三个标准划分了大、中、小、微企业。不同行业的大中小企业标准不同。部分行业只采用营业收入标准。例如：农、林、牧、渔业企业，中型企业收入为500万元以上不超过2亿元，小型企业为50万元以上不超过500万元，微型企业为不超过50万元。建筑业则采取营业收入和资产总额两个标准，中型企业为营业收入6000万元以上不超过8亿元，同时资产总额为5000万元以上不超过8亿元，小型企业为营业收入300万元以上不超过6000万元，同时资产总额为300万元以上不超过5000万元；微型企业为营业收入或者资产总额不超过300万元。批发业则采用从业人员与营业收入两个指标来界定企业规模。中型企业的从业人员为20人以上不超过200人，营业收入为5000万元以上不超过4亿元；小型企业的从业人员为5人以上20人以下，营业收入为1000万元以上不超过5000万元；微型企业为从业人员少于5人或者营业收入不超过1000万元。未列明行业则采用人数标准，从业人数300人以上为大型企业，从业人数100人以上不超过300人的为中型企业，从业人数10人以上不超过100人的为小型企业，从业人数小于10人的为微型企业。
当北京规则与南京规则引用这一划型标准后，很多规模较大的企业也会被纳入中小微企业破产司法规则的适用范围。这一划型标准采用从业人员、营业收入或资产总额双指标，并集划型，即大型、中型和小型企业须同时满足所列指标的下限，否则下划一档；微型企业只须满足所列指标中的一项即可。这种标准导致少数从业人员少而营业收入高或资产规模大的企业被划入中小企业。同时，仅从营业收入分析，根据这一划型标准，上市公司也有可能被纳入中型企业的范畴。从上市条件来看，《北京证券交易所股票上市规则》中对市值及财务指标的标准之一为：“预计市值不低于4亿元，最近两年营业收入平均不低于1亿元，且最近一年营业收入增长率不低于30%，最近一年经营活动产生的现金流量净额为正。”根据沪深交易所2024年修订的上市规则，主板上市公司若“最近一个会计年度净利润为负且营业收入低于3亿元”，将被实施退市风险警示。在有些行业中，这样的营收范围会直接使这家上市公司被列入中型企业。北京规则对于重整价值认定的下列规定也表明这一规则不排除对上市公司的适用：“债务人为专精特新中小企业，北京证券交易所、上海证券交易所、深圳证券交易所、全国中小企业股份转让系统等全国性证券交易场所上市或挂牌的中小微企业，或主营业务属于前沿科技、高新技术等领域的，除有相反证据外，应当推定债务人具有重整价值和重整可能。”上市公司与一般理解的中小微企业范畴大相径庭。南京规则尽管将范围限定为小微企业，但双指标并集划型的做法也会使资产规模较大而从业人数较少的企业被划入小型企业类型中。同时，在南京破产法庭发布的小微企业典型案例中，个别案件在无财产担保负债数额与债权人人数上存在突破。如在2024年南京法院小微企业破产保护典型案例中列入的某新材料科技有限公司重整案，其普通债权金额为6000余万元。经营某连锁品牌健身房的某体育产业发展有限公司破产清算转和解案中，债权人为130余户。这两个案件在债权数额与债权人人数上均超出了南京规则的标准。
还需要注意的是，从南京规则“根据《中小企业促进法》第二条规定”“国务院批准的中小企业划分标准”的表述来看，南京规则所引用的应是2011年《规定》。而北京规则使用的概念是“符合国务院相关部门制定的中小微企业划型标准规定”，其中“国务院相关部门”的用语也产生了扩展其适用范围的可能。如《财政部、国家税务总局关于实施小微企业普惠性税收减免政策的通知》（财税〔2019〕13号）中对小微企业做出如下界定：小型微利企业是指从事国家非限制和禁止行业，且同时符合年度应纳税所得额不超过300万元、从业人数不超过300人、资产总额不超过5000万元等三个条件的企业。在财政部、税务总局之后针对小微企业制定的相关政策文件中一直沿用这一界定。2023年《财政部、国家税务总局关于进一步支持小微企业和个体工商户发展有关税费政策的公告》（财政部、国家税务总局公告2023年第12号，该文件执行至2027年12月31日）也沿用了对小微企业的这一界定。根据北京规则的表述，符合这一条件的企业也会被纳入其适用范围。
可见，尽管司法规则旨在制定定位于解决中小微企业或者小微企业特殊问题的破产规则，但这些司法规则的适用范围并不明确。整体上看存在以下问题：一是范围宽泛，由于司法规则援引的划型标准容易扩展“中小微企业”的范围，很多普通人观念中的“大企业”也会被纳入其中。二是范围变动，表现为司法规则针对“小微企业”存在多种标准，这使小微企业的范围并不明确。同时，有些司法规则并未涉及中小微企业界定。在企业破产法修订草案的“小型微型企业破产程序的特别规定”中，条文对于小型微型企业的范围也全然没有提及。本应作为制度焦点的规则适用范围或失于宽泛，或变动不居，甚至被回避，此种现象可以被称为中小微企业破产制度的“失焦”。
二、规则制定动因
确定中小微企业的范围存在一定的难度。世界银行报告也指出，在世界范围内并没有统一的中小企业定义。常用于区分中小企业与大企业的标准包括资产、从业人数与债务数额。在制定中小微企业破产司法规则时，也确实存在需要考虑既存的中小微企业划分标准的因素。但这种制度失焦仍有其他一些可能的原因。
从我国中小微企业破产规则制定动因的角度，我们可以获得关于这种制度失焦的一些可能原因。我国破产司法规则制定动因存在于以下三个方面。
其一，营商环境评估需求。对中小微企业破产司法规则的重视在相当程度上与营商环境评估有关。近年来，我国重视在营商环境评价中的排名，营商环境评价所涉及的环节均采取切实措施“提分”，破产法律制度便是其中的重要方面。2020年，世界银行停止原《营商环境报告》评估项目，其后推出的BEE指标开始关注中小微企业破产。2022年，世界银行正式推出营商环境成熟度评估项目（“B-READY项目”）。营商环境成熟度的主题项目围绕企业生命周期设置，企业破产仍然是10个评估指标之一。企业破产主题包含三个支柱，破产司法程序规则的质量、破产司法程序的机构和运行方面基础设施的质量、完成司法破产程序的效率。支柱一中包括了对小微企业专门破产程序的指标。世界银行在其评价指标中确定“小微企业专门破产程序”后，我国地方法院的司法规则也高度关注小微企业破产程序制定。作为我国参与营商环境评价的代表城市，上海市着力构建小微企业破产机制。《上海市优化营商环境条例》明确，本市优化专门针对小微企业的破产办理机制，促进不可存续的小微企业迅速清算和可存续的小微企业有效重整。上海高院联合十六家部门共同出台关于印发《上海市关于加强中小微企业破产保护机制建设的若干措施》，积极探索中小微企业破产保护预警机制、庭外重组市场化机制。北京制定《中共北京市委北京市人民政府关于北京市全面优化营商环境打造“北京服务”的意见》，陆续推出营商环境1.0版至8.0版改革方案。“办理破产”是“北京服务”中由法院牵头的重点改革领域。2023年，南京市出台《关于持续优化营商环境的实施意见》，要求聚焦企业司法保护，开展民营企业司法保护专项行动。
其二，重整制度的简易化需求。中小微企业司法规则的制定的另一部分原因是为了实现对重整制度效率的提升。效率一直是企业拯救的内在要求。冰棍理论是破产法效率要求的形象解读，陷入困境的企业的债务人财产像一根正在融化的冰棍，破产程序的时间越长，这些债务人财产的价值就越有可能流失。提升破产程序效率一直是政府与法院等法治实务部门的期待。2019年7月，国家发展改革委、最高人民法院等十三部门联合发布《加快完善市场主体退出制度改革方案》，要求要完善企业破产制度。同年11月，最高人民法院发布的《全国法院民商事审判工作会议纪要》在关于破产纠纷案件的审理部分强调要注重提升破产制度实施的经济效益，降低破产程序运行的时间和成本，进一步推动健全市场主体退出制度。《国务院关于开展营商环境创新试点工作的意见》（国发〔2021〕24号）中要求“健全更加开放透明、规范高效的市场主体准入和退出机制”。2020年，最高人民法院印发《关于推进破产案件依法高效审理的意见》（法发〔2020〕14号），其中提到要构建简单案件快速审理机制，对于债权债务关系明确、债务人财产状况清楚、案情简单的破产清算、和解案件，人民法院可以适用快速审理方式。由于财产清晰的中小微企业符合适用更简易程序的要求。因此，部分司法规则的制定希望能够在解决中小微企业破产的同时，完成对重整程序等破产程序的效率提升。在这样的考虑下，在一定程度上扩展司法规则范围，可以使更简洁快速的“中小微企业”重整程序或者清算程序适用到更多的企业中。在最早制定的北京规则中就特别列明，企业不符合北京规则规定的适用范围，但经过庭外重组或预重整程序，已经形成重组方案或预重整方案的企业重整案件可以参照适用。这实际上是在中小微企业破产规则中完成了构建“快速重整程序”的任务。
其三，地方经济发展需求。中小微企业在经济发展中的重要性得到了广泛共识。2021年12月召开的中央经济工作会议强调，要“强化对中小微企业、个体工商户、制造业、风险化解等的支持力度”。这一背景下，中央与地方政府均出台一系列政策措施，支持中小微企业发展。地方政府希望通过制定符合中小微企业特点的法律规则来促进经济发展，而中小微企业债务调整的规则是其中的重要方面。如北京破产法庭在其报告中提及：“首都地区具有科技人才资源丰富、科技创新资源密集、数字经济发展迅速、生产要素流通高效的特点，在具有各类发展机遇与优势的同时，涉‘专精特新’行业的破产中小微企业，亦存在特殊的企业挽救需求。该类企业虽然出现债务危机，但仍具有大量有价值的优势资源，新兴行业的研发、规划、开发经验的积累不应被忽视。而涉特殊行业的中小微企业重整，对响应首都经济发展要求也具有特殊意义。故此，“应因地制宜优化涉‘专精特新’中小微企业破产审判，完善机制，形成指引。”江苏省也是中小微企业发展较快的地区。江苏省中小企业数量达460.9万家。2025年，70374家规模以上中小工业企业实现营业收入115846.1亿元，占全省规模以上工业的65.1%，同比增长2.6%；实现利润总额5705.4亿元，同比增长4.0%，占全省规模以上工业的59.0%，营收利润、规模均居全国第一。南京中院制定小微企业破产规则也是其提供促进小微企业“法治生态环境”的题中应有之义。
当制定中小微企业破产规则的目标与营商环境、重整程序效率与促进中小微企业发展的政策目标相交织，而不是单纯的解决原有破产程序不适用中小微企业的问题时，就难免出现规则的偏移。
三、被遗漏的小规模经营主体
在这些司法规则中，有一类更符合小企业特征的市场主体被忽略了，这就是个体工商户。在《中华人民共和国市场主体登记管理条例》中，将个体工商户列为与公司、非公司企业法人及其分支机构、个人独资企业、合伙企业及其分支机构、农民专业合作社（联合社）及其分支机构以及外国公司分支机构相并列的市场主体。从主体数量上看，个体工商户占我国市场经营主体总数量的三分之二。截至2024年9月30日，全国登记在册经营主体1.88亿户。其中，企业6020.0万户、个体工商户1.25亿户，个体工商户占全部经营主体的66.8%。国家近年来促进个体工商户高质量发展。2022年，国务院制定施行《促进个体工商户发展条例》。2024年，市场监管总局等部门制定《关于开展个体工商户分型分类精准帮扶提升发展质量的指导意见》。2025年，市场监管总局制定施行《个体工商户登记管理规定》。
然而，这样大规模的市场经营主体却缺乏债务调整方面的有效制度。个体工商户普遍经营规模小、抵御风险能力弱，面临无法清偿的大额债务时难以为继，更需要稳妥有效的市场退出和破产保护机制。无论是《企业破产法》还是关于中小微企业破产的司法规则，适用的前提都是“企业”。而个体工商户从其责任承担形式来看，其本质是自然人经营，因此无法适用这些规则。作为“两户”（个体工商户、农村承包经营户）之一的个体工商户，最早出现在《民法通则》的规定中，之后《民法总则》与《民法典》均对其作出规定。个体工商户在经营形式和债务承担上有以下特点：个体工商户为自然人从事工商业经营的形式，须经依法登记。个体工商户可以起字号。个体工商户可以个人经营，也可以家庭经营。个体工商户的债务，个人经营的，以个人财产承担；家庭经营的，以家庭财产承担；无法区分的，以家庭财产承担。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第59条规定，在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的经营者为当事人。有字号的，以营业执照上登记的字号为当事人，但应同时注明该字号经营者的基本信息。营业执照上登记的经营者与实际经营者不一致的，以登记的经营者和实际经营者为共同诉讼人。个体工商户的债务由其经营者或家庭以全部财产承担无限责任。2025年，为促进个体工商户发展，市场监管总局等九部门发布《关于推进高效办成个体工商户转型为企业“一件事”加大培育帮扶力度的指导意见》（国市监注发〔2025〕58号），帮助个体工商户自愿转型为企业。然而，这样大规模的个体工商户无法在短时间全部转为企业，也就无法适用仅用于“企业”的破产规则。
我国以企业为调整重心的破产法立法路径是造成这种主体遗漏的原因之一。在破产法发展历程中，存在着由“自然人—企业法人”的破产主体扩展路径。现代企业的产生晚于破产法。作为破产制度萌芽的罗马法中的破产分为普通破产和特殊破产，均为自然人破产。英国最早的破产法制定于1542年，仅适用于自然人，其1570年破产法明确均以商自然人为核心调整对象。随着公司制度发展，其在公司法中规定了公司清算制度，并逐步发展为公司破产制度。如今在多数国家的破产法中，都完整地包含了企业破产制度与个人破产制度。而我国自20世纪80年代起的破产法改革历程却遵循一条“企业法人—自然人”的发展路径。全国立法一直以企业破产制度为核心，只有深圳、厦门的地方立法对个人破产做出了规定，浙江、江苏、山东等地法院的司法规则对个人债务清理的类个人破产制度做出探索。这样的立法发展进路也影响到了中小微企业司法规则的创设。
以企业为重心的破产制度也在一定程度上导致对国际组织建议中概念语词选择的偏差。无论是世界银行营商环境报告的考察指标，还是美国《破产法》第11章中增加的第5节中提到的“smallbusiness”，其范围都不应理解为仅限于“企业”，更准确的译法应该是“小规模经营债务人”。其范围不仅应包括独资企业、合伙企业、一人公司，也应包含个体工商户、农村承包经营户等。世界银行营商环境成熟度评估项目中关于小微企业评估的子指标可以为此提供一个证据。子指标一为“可获得性和资格”，是指破产法律中存在针对小型经营者的简易破产机制。子指标二为“程序的可转换性”，是指存在规定如下可能性的机制：在简易重整程序期间的任何时候，如果主管机关确定债务人无偿债能力且不存在可行的重整前景，则可终止该重整程序并转换为清算。子指标三是关于债务免责，是指存在简易清算程序中存在快速批准债务免责的条款。这些指标均强调债务人程序的快速转换以及债务免责均是拯救小商业主体背后的自然人经营者所需要的措施。由于一直以来对企业破产的重视，我国对这些国际组织报告和建议都理解为是对以企业形式存在的市场主体的制度要求，在制度建构方面也仅对应制定了面向中小微企业的特别破产制度，未能考虑到个体工商户的制度需求。
四、适用范围设定进路
从破产拯救的角度对中小微企业内涵的界定不应以经济统计或者促进发展为出发点，而应当从企业拯救逻辑出发来划定中小微企业特别破产程序的使用范围。除了营业额、资产和人数外，中小微企业是否还存在其他的本质法律特征？
大型企业与小微企业位于企业规模的两级，通过大型企业的法律特征去反向观察和描述小微企业的法律特征，是一种可以考虑的途径。典型的大型公司以股权高度分散的上市公司为代表，其有四个重要特征：投资人的有限责任、投资人权益的自由转让、独立的法人人格以及经营管理权的集中。投资人的有限责任是指股东仅以其认购的出资额为限对公司债务承担责任。在公司破产的情况下，股东仅损失其出资，其他的个人财产不会受到债权人的追索。这一法律设定使股东得以控制其法律风险，从而促进了资本的大规模集中。投资人权益的自由转让是指股东持有的股份可以依法转让。这种特征最完整的是股份有限公司中的上市公司。股票的本质是投资合同，当投资者购买股票后，其就拥有了股票上所附着的包括资产受益、参与重大决策和选择管理者在内的“一束权利”。股票的这一特性催生了有组织的证券交易市场，不仅为投资人提供了退出渠道，也使公司能够持续存续而不受个别股东变更的影响。独立的法人人格是指公司是法律所创设的独立实体，即“法人”。这种拟制的法律人格将公司的资产与股东的资产彻底分离，使大型企业能够长期稳定运营。经营管理权的集中行使是指公司的管理权法定地集中于董事会及高级职员手中，股东一般不直接参与日常经营。这种所有权与经营权相分离的模式提升了大型组织的运行效率，但也由此导致了如何监督管理层、防止其滥用权力的核心法律问题。
在上述四个方面，小微企业都存在完全相反的表现。在投资者有限责任方面，债权人往往要求小微企业的投资者或者实际控制人为企业债务提供个人担保。投资者无法享有有限责任的保护。在法人人格方面，很多小微企业可能是不具有独立法人人格的企业，如个人独资企业、合伙企业等，在我国还有个体工商户。在投资权益的转让方面，由于小微企业的财产独立性与经营管理的专业性都不完整，甚至有很多小微企业在账目方面也不完善，这导致了不存在一个对小微企业的资产做出完整定价的市场，在这个基础上的权益份额化转让也就存在困难。在小微企业中，往往并不存在所有权与经营权相分离的情形，也不存在服务于小微企业的专业管理层团队，小微企业多半由企业主自行经营管理，企业的所有权与控制权是合一的。具有这些法律特征的企业才应该是专门设定的中小微企业破产程序的适用主体。
世界银行在其《中小微企业破产报告》中概括了中小微企业进入破产程序时面临的问题。其一，中小微企业缺乏启动破产程序的动力。中小企业经营者往往缺乏对破产程序的专业知识，在破产程序适用时会存在困难。同时，在缺乏拯救文化的国家，破产污名化倾向也会使中小微企业经营者回避破产程序。对于中小微企业重整而言，建立有效的重整前制度非常重要。其二，债权人消极态度。与大型企业破产不同，债权人在大型企业破产时有较高的参与意愿是因为债权人有较大可能收回其债权。但中小微企业陷入破产境地时，往往只剩下较少资产，债权人回收债权无望，便不会积极启动或参与到破产程序中。另外，由于中小微企业债权数额较小，往往只涉及一两家金融债权人，债权人的消极态度对中小企业重整程序会产生较大影响。其三，企业经营信息缺乏。与大型企业不同，中小微企业往往缺乏准确的经营记录，包括企业的财务信息、资产信息等。而准确的债务人财产状况是破产程序有效运行的基础。其四，破产过程中难以取得融资。在破产程序中取得新资金往往是企业重整成功的关键。中小微企业在正常运营时都存在融资困难，在进入破产程序后，其融资会更加困难。法律如果未对新融资的优先权做出规定，这种融资几乎不可能。其五，企业破产与个人破产之间的重叠。两个因素导致了这种情况，一是在中小微企业经营过程中，中小微企业往往无法在企业财产与个人财产之间做出明确界分。二是在中小微企业融资时，金融机构往往会要求中小微企业经营者为企业融资提供担保。其六，中小微企业破产更容易出现“无产可破”情形。其原因在于中小微企业资产较少，经营者因经验不足往往较晚进入破产程序。但资产不足的企业破产也应当得到处理，以防止破产欺诈情况出现。如何使“无产可破”的企业也能够完成破产程序，是中小微企业破产制度面临的又一挑战。
中小微企业呈现出这些特征的一个原因是，这些企业的重整本质上是经营者的重整。美国学者发现，破产法第11章第5节的案件与此前的企业重整案件有较大不同，在以往的重整案件中，通过让企业继续经营从而保留企业的营运价值是一个重要的目的，但第11章第5节企业的典型特点是：企业的实物资产价值比较低，一般不超过10万美元。企业的所有者一般也是企业的管理者，企业的职员人数比较少。保证企业经营获益的主要资产往往是企业管理者的专业技术能力而并非企业的资产。小规模经营者重整所拯救的主要主体是创业者。对这些创业者而言，他们的生活方式就是不断地开办新的小企业，一个失败了，就开办另一个新的企业。中小微企业破产程序应透过企业看到企业背后的人，并为他们提供债务调整的可能。
在明确中小微企业的法律特征是以经营者为核心的企业，并为其设计特有破产规则时，仍然需要在规则层面完成其适用范围的表达。这种适用范围的划定规则应包括中小微企业的界定标准与排除标准两个方面。
从域外立法例来看，采用债务总额作为明确中小微企业适用标准是一种普遍的做法。美国破产法第1182条规定，适用第11章第5节的“债务人”应为从事商业或者经营活动的人（及其关联方），实然的且确定的担保债务与无担保债务的债务总额不超过750万美元（不包括债务人向其关联方或内部人所负的债务），且债务中至少有50%源于债务人的商业或者经营活动。这里的债务人不包括其主要业务为运营单一不动产的人。
新加坡在起初制定小微企业专用破产程序的时候，采用了营业额、雇员数、债权人数量和债务总额等多重标准，但最终将其确定为单一的债务总额标准。新加坡现行破产法《破产、重组和解散法》（Insolvency,RestructuringandDissolutionAct，简称IRDA）将此前分散在《破产法》和《公司法》两部法律中的个人与企业破产制度整合为一部法律。2021年，为给小微企业提供更简便、成本更低的程序，新加坡在该法中增加了简易破产计划（SimplifiedInsolvencyProgramme，简称SIP)，简易破产计划包括两个程序：简易重整程序（SimplifiedDebtRestructuringProgramme，简称SDRP)和简易清算程序（SimplifiedWindingUpProgramme，简称SWUP)。简易重整程序的适用资格为：申请公司年度营业额不超过1000万新元，雇员人数不超过30人，债权人数量不超过50人，负债总额（含或有、预期负债）不超过200万新元。申请适用简易清算程序除满足上述4项要求外，还需满足申请公司可变现资产价值（不含已设定担保的资产）不超过5万新元的要求。2025年1月7日，议会修改了简易破产程序（SIP），并将其作为2018年《破产、重组与解散法》（IRDA）的永久性条款。改革后的程序旨在使更多公司受益于简易破产计划，不仅限于小微企业。法律将适用简易重整程序和简易清算程序的条件减少为一个：负债总额（含或有债务、预期负债以及与公司关联方的负债）不超过200万新元。
澳大利亚的规则采用的也是债务总额标准。澳大利亚的企业破产程序规定在其《2001年公司法》与《2001年公司条例》（联邦）之中，统称为外部管理程序，包括以拯救为目的的自愿管理（VoluntaryAdministration，简称VA）、公司债务重整协议（DeedofCompanyArrangement，简称DOCA）、小企业重整程序（SmallBusinessRestructuringProcess，简称SBRP），以担保执行为目的的接管（Receivership），以及以终止法人资格为目的的自愿清算与强制清算。2020年12月10日澳大利亚议会通过立法，增加了小企业重整程序（restructuringofacompany），该程序从2021年1月1日起适用于符合条件的小企业。澳大利亚公司法设置了适用小企业重整程序的基本要求，具体的负债数额等条件由公司条例规定。公司条例明确公司负债总额不超过100万澳元。这一负债总额的设定标准基于此前的调查报告。2019年，澳大利亚证券和投资委员会（AustralianSecuritiesandInvestmentsCommission，简称ASIC）作出《破产统计数据：外部管理人报告》（2018年7月至2019年6月）。该报告显示，2018至2019年度，85%的破产公司的资产预估在10万澳元及以下，75.9%的破产公司的负债预估少于100万澳元。
第二个规则表达的重点是排除部分企业对特别程序的适用。在美国破产法第11章第5节中，排除了上市公司及其关联方对该程序的适用，同时也不允许与债务人同属一个集团但债务总额超过限额的企业适用这一程序。第1182条排除了两类主体：一是与债务人同属于一个集团，但其实然的且确定的担保债务与无担保债务的债务总额超过750万美元的人。二是排除了上市公司这类在证券交易所注册证券的发行人，即需要根据《1934年证券交易法》第13条或第15条（d）进行报告的企业，以及任何系发行人（《1934年证券交易法》第78c条）关联方的债务人。澳大利亚的小企业重整程序则限制对这一程序的重复适用。澳大利亚的《公司法》与《公司条例》规定，除满足负债要求外，适用小企业重整程序的公司还需要满足下列条件：一是公司现任或过去12个月内曾任职的任何董事，在过去7年内未曾担任过实施小企业重整程序或简易清算程序的其他公司的董事，除非该其他公司同时满足以下条件：是本公司的关联公司；并且其实施小企业重整程序或简易清算程序的开始时间不早于本公司重整开始日前20天。二是公司自身在过去7年内未进行小企业重整程序或简化清算程序。
五、结语
《企业破产法》修订草案中，小微企业破产程序的特别规定一章可以看作立法对近年来我国地方法院司法探索和国际经验的一个总结。该章对小微企业破产程序的制度需求做出了回应。一是程序简化，案件可以由审判员一人独任审理,并可以指定个人为管理人。二是债权人自治机构简化，一般不设立债权人委员会。三是时限缩短。债权申报期限可以缩短，且法院应当自裁定受理破产申请之日起6个月内审结。债务人应当自人民法院裁定受理债务人重整申请之日起3个月内，同时向人民法院和债权人会议提交重整计划草案。四是债务人自行管理，债务人在管理人监督下自行管理财产和营业事务。五是相对优先规则，对债务人继续经营具有重要价值的出资人,同意将债务人未来一定期限内的预期可支配收入用于偿还债务的,重整计划草案可以保留其全部或者部分股权和控制权。六是表决的推定同意。经法定方式通知并告知后果后，债权人无正当理由不参加债权人会议或者不行使表决权并且没有提出实质异议的，视为参加会议并同意表决事项。
草案将章节名称确定为小微企业，在一定程度上使制度的适用范围更为集中。然而，草案对“小微企业”仅作出了概括和描述的规定：债务人财产状况清晰、债权债务关系简单、债权人人数较少的小微企业破产案件。在没有立法或司法机关对这一条文做出详细解释的情况下，无法根据这一条文确定适用本章的小微企业范围。司法规则中存在的“制度失焦”现象甚至延续到了企业破产法的法律规则中。没有明确的章节适用范围，这一章中设计的法律规则就无法对小微企业的破产程序发挥作用，该章的适用范围需要更明确的规则界定。
适用范围规则的细化可以从以下方面实现：
其一，规定个体工商户可以参照适用小型微型企业破产程序。这一规定可以使小微企业破产程序回归其拯救个体经营者的本原。个体工商户在债务免责层面与个人破产更为接近。目前在《浙江法院个人债务集中清理（类个人破产）工作指引（试行）》中明确了个体工商户可以参照该指引进行债务集中清理。但当个体工商户重整时，其与小微企业重整的共同点要更多。
其二，改变目前司法规则中引用统计上大中小微企业分型标准的做法，在规则中通过确定负债总额的方式确定小微企业的范围。具体的小微企业负债限额的设定需要通过调研的方式，综合征信机构对企业与个体工商户负债情况数据、在普惠金融范围内对小微企业的信贷发放状况、《企业破产法》实施以来法院受理破产案件的负债状况等因素确定。确定负债总额时需要明确考虑以下要求：一是负债数额的计算，如总额中是否包括有担保债务，是否包含或有债务，是否包含债务人企业与其关联方的债务等情况。包括全部负债在内的标准更为清晰明确，便于操作。二是负债性质，如要求超过一定比例的债务来源于经营，或者尽管属于个人消费贷款，但有证据表明其用于经营的情况，如果负债均源于个人消费债务，则该主体应适用个人破产程序。
其三，是要考虑适用范围与后续程序设计之间的影响关系。在将个体工商户纳入小微企业适用范围后，会增加潜在的适用小微企业破产特别程序的主体范围。此时需要考虑是否进入程序的小微企业均首先适用重整程序调整债务，促进企业经营的维护与债务的偿还，如果设置这样的单一重整程序进路，则法律需要设计转入清算程序的条件。在小微企业与其经营者债务混同的情况下，法律还需要设定小微企业破产程序与个人破产程序的衔接。同时，为防止程序滥用，应设置小微企业适用破产程序的必要时间间隔，如在完成破产程序一定年限内不得再次申请适用破产程序。
其四，需要考虑排除部分企业对破产程序的适用。主要考虑以下两类情形，一是排除负债在限额内的上市公司对小微企业破产程序的适用。二是不应以采用过预重整或者庭外重组措施作为纳入小微企业破产程序的条件。这些企业重整程序效率的提升应通过在重整程序中增加庭内外程序衔接条款的方式实现，不应通过使大型公司适用小微企业程序的方式进行程序简化。
本文发表于《经贸法学研究》2026年第2期，因篇幅限制，注释省略。
来源：《经贸法学研究》2026年第2期
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