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编者按
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实质合并破产程序问题的实证考察与规则完善
张艳 北京工商大学法学院教授
本文拟发表于《政法论坛》2026年第4期
摘要：《企业破产法（修订草案）》设专章规定了合并破产制度，其中既有理论创新，也有实践经验的总结，但尚有一些问题需要结合最高人民法院《全国法院破产审判工作会议纪要》实质合并破产之规定和审判实践中案例加以完善。在实质合并破产的启动方面，应当以当事人申请主义为原则，以破产管理人和债务人申请为主，法院不能依职权启动合并破产程序，为克服当事人申请主义的弊端，应当规定债务人企业的董事、高级管理人员申请实质合并破产义务履行的期限以及不履行该义务的法律责任；在案件管辖方面，在以关联企业中的核心控制企业住所地确定地域管辖的前提下，以合并企业数量和合并企业类型作为划分级别管辖的标准，中级人民法院管辖的实质合并破产案件，不宜进行繁简分流，基层人民法院管辖的部分破产案件，如合并企业数量少、债权债务关系明确、财产状况清楚、利害关系人对实质合并均无异议或异议较少的案件，可以探索繁简分流并建构快速处理程序，实行独任制审理；在实质合并破产利害关系人知情权、异议权的保障方面，应当完善听证程序和复议程序，明确异议主体的范围可以不同于复议主体的范围，建立规范的听证流程、规则以及申请人的举证责任，同时细化复议程序。
关键词：实质合并破产；申请主体；管辖；听证程序；异议程序
目录
一、问题的提出二、实质合并破产程序的启动：申请主体之辨三、司法权介入破产程序：级别管辖制度之确定
四、债权人权利救济：听证程序与复议程序之完善
结语
一、问题的提出
由于交易费用的存在，企业有一种不断将相关企业联合的倾向。从资源配置的角度考察，企业集团是一种有效率的制度安排。企业集团趋利避险的经济特性，决定了企业集团在现实生活中呈现出方兴未艾之势。但是，就法律层面考察，企业追求利益最大化的本性，决定了企业集团在享受公司人格与有限责任所带来的福利的同时，也在利用这两项规则将企业运营的风险转移至外部债权人，通过破产程序隔离风险，由债权人承担不利后果。特别是当企业经营失败无力偿还全部债务进入破产程序时，企业集团破产比单体企业破产引发的利益冲突更加激烈，对债权人利益的影响更大，引发系统性风险的系数更高。就比较法上观察，合并破产是判例法的产物，发端于美国联邦破产法院的实践，虽然历经80余年的演进，但不同州的美国地区联邦法院对合并破产的理解和适用立场并不相同，至今也没有达成共识，《美国联邦破产法典》也未实现合并破产的“法律文本化”。但通说支持法院基于《美国联邦破产法典》第105条的规定对合并破产作出裁定。澳大利亚、瑞士法院在合并破产问题上，注意力更多放在合并破产应当考虑的因素如财产、经营混合程度、企业间的控制程度以及是否对债权人存在欺诈等实质合并判断标准上。
在我国，企业集团破产问题是破产法学界讨论较多、争议较大的问题，也是一个令众多破产法官、司法机构与管理人头疼的司法实务问题。究其原因，首先，在中国语境中，企业集团破产问题被转化为关联企业破产或集团企业破产问题，这一问题本身就较为复杂，随着近年来法院处理案件的增多，更是得到高度的关注；其次，尽管经济生活中企业集团已经成为一种常见的企业组织形式，但我国尚未对企业集团进行专门的立法，对企业集团经济和法律特性等规定存有缺失，实务中相关问题的处理出现分歧便不难理解了；最后，《中华人民共和国企业破产法》（以下称《企业破产法》）没有对企业集团合并破产作出制度安排，该法中所有的破产制度，都是围绕着单体企业破产所设计，当这些制度用于解决企业集团各企业相互之间因滥用控制关系而出现的非市场化操纵企业间资源、权利、义务与责任配置等问题时，适配性差甚至勉为其难便成为不争的事实。为解决审判实践中实质合并破产案件处理无法可依的问题，2018年最高人民法院颁布的《全国法院破产审判工作会议纪要》（以下简称《纪要》）设专题用8个条文对关联企业破产问题作了规定，从而以规范性文件的形式在我国确立了实质合并破产制度，对规范关联企业实质合并破产案件的处理发挥了重要的指导作用。但《纪要》并非司法解释的位阶，加之《纪要》条文数量有限、部分条文规定过于概括，决定了其解决实际问题的局限性。当前在破产实务界，对实质合并破产的操作形成了各种不同做法，既有颇多法律与社会效果俱佳的案例，也存在对实质合并破产理论和实务的误解乃至曲解，包括在利益诱导下的“司法套利”行为，迫切需要深入研究、立法建制、统一理念、统一司法，以保障各方利害关系人的权益和破产程序的公正进行。
实质合并破产的现状引起了立法机关的高度关注。2025年9月12日，全国人大常委会法制工作委员会向社会公布了《企业破产法（修订草案）》（以下简称《修订草案》），该《修订草案》设专章规定了合并破产制度。这意味着一旦《修订草案》获得通过，将结束《企业破产法》没有确立合并破产制度的历史，也将结束实质合并破产案件的处理无法可依的历史，其深远意义和作用是不言而喻的。《修订草案》第十二章共计8个条文，分别规定了关联企业实质合并破产的判断标准和申请主体、实质合并破产案件的管辖、实质合并破产异议的听证及救济、实质合并破产债权债务消灭、协调审理和个人与企业实质合并破产等制度。其中，实质合并破产申请主体之规定回答了实质合并破产程序的启动之问，实质合并破产案件的管辖确立了选择哪一家法院管辖案件最能提高破产效率、节约破产成本，实质合并破产异议的听证及救济则保证了债权人对实质合并破产事项的知情权、救济权的充分行使以此来确保全体债权人债权的平等受偿。适格的申请主体启动实质合并破产程序、与案件复杂疑难程度相匹配的法院介入破产还债程序、债权人权利得到充分保障与救济，三项程序性制度并驾齐驱，协同发力，确保达到破产程序的目的不是解决纠纷，而是实现债权的价值目标。《修订草案》的这三项制度系对《纪要》相应制度的吸纳和完善而来。《纪要》已经实施8年有余，其实施中发现的问题和解决方案，可以成为《修订草案》制定的借鉴。实质合并破产原本就是判例法的产物，对案例中反映出的问题进行归纳研究，不仅会对后续案件的正确处理有所启迪，而且会对《修订草案》三项制度的建构具有重要的参考价值。有鉴于此，本文通过分析《企业破产法》实施以来的最高人民法院裁判文书网、全国破产重整案件信息网等公布的145份实质合并破产裁判文书，梳理出三项程序性制度在司法适用中存在的问题，在此基础上，对《修订草案》实质合并破产程序相关规则的完善发表些浅见。
二、实质合并破产程序的启动：申请主体之辨
适格的申请人才能启动实质合并破产程序。《企业破产法》并未对实质合并破产的申请主体作出规定，《纪要》也没有规定实质合并破产的申请主体。《企业破产法》在破产程序启动即破产案件受理问题上，采取申请主义的原则：人民法院应当依据当事人等的申请启动破产程序；无人申请时，人民法院不得自行启动破产程序。该法第7条规定，可以提出破产申请的人包括债务人、债权人和企业已经解散未清算或未清算完毕情形下负有清算责任的人即清算义务人。此外，该法第134条规定，国务院金融监督管理机构有权向人民法院提出对金融机构进行重整或者破产清算的申请。《企业破产法》的上述规定，自然也适用于实质合并破产。与《企业破产法》不同，《修订草案》第184条明确规定了关联企业实质合并破产的申请主体，即关联企业以及关联企业的出资人、债权人、已经被人民法院裁定受理破产申请的关联企业管理人，可以申请对相关关联企业进行实质合并破产。但就本文检索的案件考察，申请实质合并破产的主体包括三类：债务人、管理人和清算组。其中，管理人申请实质合并破产的案件共计121件，占比83.45%，债务人申请的案件为21件，占比14.48%，清算组申请的案件共计3件，占比为2.07%，但管理人和清算组并不在《企业破产法》第7条规定的申请企业破产主体之列。145件案件中，没有债权人、清算义务人申请实质合并破产的案件。
（一）管理人、债务人应作为实质合并破产普遍申请主体
尽管理论界认为在已有关联企业启动破产程序的情况下，管理人可以作为申请人申请实质合并破产，实践中发生的案件也多是以管理人申请为主体，但在有的案件中，利害关系人质疑管理人的申请主体资格。在某信息科技股份有限公司等21家企业实质合并重整案中，复议申请人某信息科技股份有限公司因某国际贸易有限公司等21家企业合并破产重整一案，不服区法院实质合并的民事裁定，向市中级法院申请复议，请求依法撤销上述民事裁定书，驳回某集团有限公司等管理人的合并重整申请。其申请撤销上述裁定的理由之一，就是管理人不具备申请实质合并重整的资格：“某集团有限公司等企业管理人作为将某国际贸易有限公司纳入合并重整范围的申请人，属主体不适格。根据破产法规定，可以向人民法院提出重整、和解或者破产清算申请的主体仅包括债务人、债权人以及负有清算责任的人。即便某集团有限公司等20家公司与某国际贸易有限公司双方之间存在债权债务关系，某集团有限公司等企业管理人也仅有权向人民法院提出重整、和解或者破产清算，无权申请将某国际贸易有限公司纳入合并重整范围。”管理人、债务人成为实质合并破产普遍的申请主体是与实质合并破产制度的性质高度契合的。
首先，实质合并破产绝大部分都是二次申请破产。即债权人或债务人向法院申请对关联企业成员之一或数个进行破产清算或重整，法院裁定受理申请后，选定（指定）管理人进行破产程序，管理人在履职过程中，发现破产企业存在《纪要》规定的实质合并破产条件，于是便以管理人名义向法院申请实质合并破产。即部分关联企业先进入破产程序，再以申请实质合并破产方式，对其他企业直接启动实质合并的破产程序，121件案件均属于此类情形，破产管理人的职责贯穿于破产程序始终，如全面接管破产企业、保管和清理与破产企业有关的财产、对外代表债务人、提议召开债权人会议等。虽然《企业破产法》没有明确规定破产管理人有申请实质合并破产的职责，但是，由于实质合并无需详细区分关联企业之间的财产，关联企业相互之间的债权债务也全部归于消灭，这样不但能节省审计评估费用、法律服务等破产成本，而且破产企业的生产资料可以尽早投入流通，同时破产程序所耗费的时间成本也将大大降低。这种防止损失进一步扩大的及时止损，无疑是对债务人财产的保值增值，这恰恰是企业破产法赋予管理人“管理和处分债务人的财产”职责的应有之义。因此，在已有关联企业启动破产程序的情况下，管理人是申请实质合并破产的最佳人选，也是其履行管理人职责之所在。从更深层的法理层面考察，实质合并破产的理论基础可以诉诸资产分割理论，法人人格独立与股东有限责任最重要的经济功能在于通过资产分割降低监督成本与交易成本，关联企业之间的资产分割功能因治理穿透与经济一体化而显著弱化，当破产程序启动时，各企业成员之间已经丧失了资产分割功能的庇护，管理人作为专业机构，正是发现并证明这一资产分割失效状态的最适格主体，其通过审计报告、财务混同报告等专业手段，能够以最低成本证明关联企业财产已无法区分，从而为实质合并破产提供客观的事实基础。正如有的学者所言：“当关联企业中一个或多个成员企业的破产案件已经被法院所受理时，管理人的职责特点决定了其可以作为合并重整程序的重要申请主体。”
其次，实质合并破产课以申请人相应的举证责任。申请人应当提交证据证明关联企业法人人格高度混同、损害债权人公平受偿利益的情况；或者提供对关联企业法人人格高度混同、损害债权人公平受偿利益具有合理怀疑的证据，否则，法院会裁定驳回实质合并破产的申请。145件案件中，证明上述情况的证据主要有审计报告、评估报告、关联方关系认定报告、财产混同报告、管理人调查情况及认定意见等，有时还需要提供模拟合并资产负债表，以及难以对关联企业进行单体审计、实际区分关联企业的债权债务关系难度较大以及成本较高的证据，甚至需要对关联企业单独破产和实质合并破产情况下债权人的清偿率做模拟推算。上述证明材料，基本都是在破产程序进行过程中管理人自行收集或在管理人的主导下收集或取得。因此，管理人对企业是否具备实质合并破产条件最有发言权，作为专司破产管理职责的专业机构，对实质合并破产原则的效用也有更为清晰的认识。管理人申请实质合并破产，可以减少管理人的工作量，免于对混同资产、债权债务归属的划分，实现保障债权人公平受偿的管理目标，尤其是促进重整工作成功。因此，管理人具有提出实质合并破产清算或重整申请的动力与能力，并易于完成举证责任。反观债权人，虽然理论界和实务界均主张对债权人申请实质合并破产的证明责任不能过于苛刻，应当有别于债务人的证明责任，只需要提供对关联企业法人人格高度混同、损害债权人公平受偿利益具有合理怀疑的证据即完成举证责任，但客观事实是，依据“谁主张、谁举证”的举证规则，对债权人申请启动颇为不利。由于信息的不对称，债权人很难了解到关联企业经营的全貌及内部复杂的混同关系，让债权人去收集关联企业的上述证据，绝非易事，一旦举证不充分，债权人的实质合并申请将被法院驳回。尽管从理论上讲债权人最有主张实质合并从而实现自己债权的动力，但是，基于债权人举证的难度系数、实质合并申请因举证困难而被法院驳回的高风险，以及实质合并破产极强的专业性，审判实践中债权人很少会申请债务人企业实质合并破产。
最后，理论上，债务人对关联企业的经营非常了解，甚至本身就是人格、财产、人员等混同事项的亲历者和实践者，最有资格和理由成为实质合并破产的申请人。但实践却给出了相反的答案，只有21件案件是由债务人申请实质合并破产的。究其原因，债务人与关联企业具有直接或间接的利害关系，一旦进入实质合并破产程序，必然会全面揭示关联企业人格、财务高度混同等各类混同的情况，有可能债务人会被牵扯其中并承担相应的法律责任。基于对自身利益的考虑，债务人欠缺证明企业具备实质合并破产条件的动力，这也是实践中债务人申请实质合并破产较少的原因。另一方面，《企业破产法》第7条第1款虽然规定“债务人有本法第2条规定的情形，可以向人民法院提出重整、和解或者破产清算申请”，但是，该法没有明确债务人公司内部申请破产职权归属问题，对于债务人公司申请破产的决定机构或者人员缺乏明确的规定，该法也没有为债务人设置破产申请义务，强制要求债务人必须启动破产程序，这种结构性缺失是否会影响债务人申请实质合并，有待进一步探讨。
至于清算组申请实质合并的3件案件，均有特殊的情况。其中2件是《企业破产法》出台前立案、结案时间在《纪要》出台后。立案当初是分别申请破产清算，法院宣告破产清算后成立了清算组，作为破产管理人实施清算，在清算过程中，清算组申请实质合并破产；另1件案件系法院根据付某、李某某的申请分别受理两家公司强制清算案，并指定某律师事务所担任两公司的清算组。后来清算组以两家公司注册于同一地址，在同一地址办公，人员重合、业务重合、财务混同等高度混同为由，申请合并清算。本案立案案由是强制清算，按照《公司法》的规定，公司的强制清算事务应当由清算组承担。在强制清算过程中，清算组发现本案具备实质合并破产的原因，故将本案由强制清算变更为实质合并清算。在由强制清算转为实质合并破产过程中，清算组并没有解散，而是在转入破产清算程序后继续工作，在破产清算过程中承担破产管理人的角色。由此可见，这3件案件虽然是清算组申请实质合并破产，但清算组都是发挥着管理人的作用，即名为清算组，实际上是破产管理人。
综上所述，就所选案例观之，实质合并破产的申请主体，就是破产管理人和债务人。当然，就所选案例之外，确有债权人申请实质合并破产的，但实践中由债权人提出申请的案例仍然较少。由于关联企业的出资人与债务人在实质合并破产方面地位相同，面临同样的利益和责任问题，因此，尚未发现出资人申请实质合并破产的案例。
（二）董事、高级管理人员避免企业财产减损义务应适用于实质合并破产
人民法院能否依职权裁定实质合并破产？理论界存有争议。一种观点认为，发现债务人存在破产原因时，如果严守申请主义原则，会造成对多数债权人的不公平清偿。另一种观点则认为，采取职权主义，可能会侵害当事人的民事处分权利。在145件案件中，有1个案件的实质合并破产是由法院依职权启动的。即关联企业的个别成员先进入破产程序，其他关联企业成员由法院依职权裁定并入破产程序。该案为某实业有限公司实质合并破产案，法院对关联企业采取裁定实体合并、然后进入破产程序的做法，具有法院依职权启动破产程序的性质，尽管对此种方式存有争议，但也算是一种新的探索。实质合并破产程序的启动究竟采取当事人申请主义还是法院职权主义，各有利弊，难有定于一尊的见解。但纵观各国破产法，总的发展趋势是申请主义占先。《修订草案》同原企业破产法的规定保持一致，采取申请主义原则。但在《修订草案》第8条第2款新增了如下规定：债务人有本法第2条第1款、第2款规定的情形，债务人的董事、高级管理人员应当采取合理措施，避免企业状况继续恶化和财产减损。这里的“合理措施”，主要是指申请破产以及时止损。这一规定借鉴了其他国家的经验，在债务人发生破产原因时，其董事和高级管理人员负有及时申请破产的义务。该款规定可以弥补申请主义的不足。但是，该款规定没有明确董事、高级管理人员申请实质合并破产的期限，也没有规定如果本法第2条第1款、第2款规定的情形发生时，董事、高级管理人员没有及时申请合并破产应当承担的法律责任。此涉及破产申请义务设置的复杂问题，有待关注和研讨。但《修订草案》上述规定作为一项新的措施，其实际效果如何，有待新法实施后的实践检验。
三、司法权介入破产程序：级别管辖制度之确定
《纪要》第35条规定：实质合并破产案件由关联企业中的核心控制企业住所地法院管辖；如果核心控制企业不明确，则由主要财产所在地法院管辖。该条规定了实质合并破产案件的地域管辖问题，但是没有解决级别管辖问题。如何确定实质合并破产案件管辖法院的级别，实践中的做法不一。145件案件中，除了1件案件由海南省高级人民法院管辖外，其余案件均由基层人民法院和中级人民法院管辖，而且单从数量上看，基层人民法院管辖的案件为76件，中级人民法院管辖的案件为60件。此外，中级人民法院受理后指定下级法院审理的案件有6件，管辖权转移的案件1件，下级法院移送给中级人民法院审理的案件1件。总体来看，虽然基层人民法院略占上风，但和中级人民法院管辖的案件数基本持平。
（一）实质合并破产案件中级别管辖问题的呈现
通过对145份民事裁定书进一步分析，我们发现实质合并破产案件的级别管辖存在以下问题：
1.案件级别管辖确定标准之缺失
法律和《纪要》没有规定实质合并破产案件级别管辖的标准，导致哪些案件由基层法院管辖、哪些案件由中级人民法院管辖或高级人民法院管辖，均由法院自身判断并决定。由于各法院考量的因素不同，致使案件级别管辖的不确定性增加。某航空集团有限公司实质合并破产重整案由某省高级人民法院受理的理由容易理解，该案实质合并企业数量高达321家，遍布全国各地，所涉负债规模极其庞大，有引发区域性、系统性风险的隐患，会对地方经济、社会发展造成较大的压力，而且涉及规模巨大的债权人、职工等相关利益主体，应当属于在辖区有重大社会影响的案件。这些因素符合《民事诉讼法》关于高级人民法院管辖案件的标准，自然应当由高级人民法院管辖。但是，对于145件案件中的其他案件，在管辖法院的确定上，标准呈多样性。例如，四川省某钢铁集团有限责任公司等25家企业合并重整案和山东某集团有限公司等22家企业合并重整案，在四川省归市中级人民法院管辖，在山东省则由区人民法院管辖。可见，合并企业数量的多少，似乎与管辖法院的级别有关，似乎又无关，没有规律可循。
2.现有级别管辖规定适用之分歧
级别管辖可谓我国特有的一项民事管辖制度，不同级别法院之间的管辖分工，取决于管辖制度关涉主体的利益关系的协调和诸多立法政策的考量。我国将案件的性质、简繁程度、影响范围三者结合起来作为划分级别管辖的标准。《民事诉讼法》规定，一审民事案件原则上由基层人民法院管辖，中级人民法院管辖重大涉外案件、在本辖区有重大影响的案件和最高人民法院确定由中级人民法院管辖的案件，高级法院管辖在本辖区有重大影响的案件。以“重大”“有重大影响”作为级别管辖的划分标准，体现了把“比较重要”的第一审民商事案件交给更高级别的法院审理的审慎态度。但是“重大”“有重大影响”的标准具有高度的相对性和不确定性，源于认识上的差异，适用时难免发生分歧。将该标准适用于实质合并破产案件，同样避免不了不确定性，“重大”“有重大影响”是指实质合并的企业数量多？还是债务数额大、债权人数量多、社会影响大？还是四者兼而有之？此外，在145件案件中，还涉及指定管辖和移送管辖的情况。有6件案件是指定管辖，另有1件案件涉及管辖权的转移。无论是指定管辖、管辖权的转移，还是移送管辖，民事裁定书中并没有阐明具体理由。值得注意的是，为了更好处理破产案件以改善营商环境，最高人民法院在全国设立了20余家破产法庭，对破产案件实行集中管辖。但是，这种集中管辖还仅仅是局部的，破产法庭不仅数量有限，而且管辖的案件数量也比较有限，并没有实现全国破产案件管辖的全覆盖，破产法庭以外的其他地区的破产案件，还是由当地的法院审理，实质合并破产案件的管辖由此又回到了解释何谓“重大”“有重大影响”问题的原点，确定实质合并破产案件级别管辖的标准仍然是十分迫切的问题。
（二）实质合并破产案件确定级别管辖的重要性分析
在正当程序中，为实现诉讼目的，确定管辖的宗旨首先是方便当事人诉讼，既方便原告诉讼，又方便被告应诉。在管辖方面应体现原告与被告之间的平等和利益均衡；其次是方便法院审判。在我国由基层、中级、高级和最高四个层级组成的法院体系中，确定某一民商事案件由哪个特定法院受理及审理，首先需要考虑该案件应由哪个层级的法院管辖，此为“级别管辖”；然后再考虑同一层级众多法院中，究竟位于哪个特定地域的法院才对该案具有管辖权，即“地域管辖”。关于实质合并破产案件的地域管辖，《修订草案》第185条与《纪要》第35条的规定保持一致：实质合并破产案件由关联企业中的核心控制企业住所地人民法院管辖······。但对级别管辖均无规定。就四级法院审级职能定位而言，民事第一审管辖权集中于基层人民法院与中级人民法院，级别管辖主要在这两个层级法院之间划分。审判实践中，普通民事案件，多是按照诉讼标的金额来划分级别管辖。具体到破产案件，有学者主张级别管辖应当按照案件涉及财产的规模或者债权债务数额等方式来确定。这一主张有一定的合理性，但由于申请破产时的债权债务数额尚未确定，因此按照标的金额确定破产案件的级别管辖并不科学。考虑到破产案件的特殊性，最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》（法释〔2002〕23号）（以下简称《破产案件规定》）对破产案件的级别管辖采用以核准破产企业登记的机关的级别为标准来确定破产案件的级别管辖，根据《破产案件规定》第2条：基层人民法院一般管辖县、县级市或者区的工商行政管理机关核准登记企业的破产案件；中级人民法院一般管辖地区、地级市（含本级）以上的工商行政管理机关核准登记企业的破产案件；纳入国家计划调整的企业破产案件，由中级人民法院管辖。但是，上述规定只是解决了单体企业破产时的级别管辖问题，当其适用于实质合并破产时则会遇到如下问题：一方面，企业登记机关对于企业登记的分工范围并不仅仅以注册资本为依据，还要考虑企业投资主体、经营范围、准入行业以及企业名称等因素，按照登记机关的级别确定案件管辖有可能不能反映具体案件的复杂程度。另一方面，实质合并案件合并的企业可能分布于全国或全省各地，为便于财产归集处理，《修订草案》和《纪要》规定由关联企业中的核心控制企业住所地法院管辖，这一规定的性质属于特殊的地域管辖，但其效果却是：核心控制企业一旦确定，则无论被合并的其他企业的核准设立机关的级别是否高于核心控制企业，案件的管辖已经确定，接下来所要确定的是核心控制企业住所地法院是哪一个，即该案是由核心控制企业住所地的基层人民法院还是中级人民法院管辖。由于核心控制企业控制的财产或者所负的债务已经是全部合并企业财产和债务的总和，该企业当初注册或认缴的资本以及自身财产只是合并财产的一部分并且严重混同，决定案件复杂、疑难的因素是全部财产或债务归集和分配的难度系数，这才是确定级别管辖的决定因素。而《破产案件规定》第2条是确定核心控制企业本身的级别管辖法院，这对实质合并案件已经没有实际意义。
《民事诉讼法》级别管辖的规定要求不同等级的法院应当根据其审判能力和职责的不同，分别受理性质或难易程度不同的第一审案件。实质合并破产的目的在于合并关联企业的财产，与各关联企业的法律人格或地位的变动并不相关。“如果破产程序涉及同一企业集团的两个或多个成员，法院在适当情况下可以不考虑企业集团每个成员的独立身份而将其资产和负债合并，视同由单一实体持有的资产和承担的负债。这些资产因而被视作单一财产的组成部分，对合并后集团成员的全部债权人普遍有利。”故合并破产的管辖不应当且没有必要与合并破产的各关联企业的法人地位相牵连。缩短破产周期、节约破产成本以最大限度取回财产是实质合并破产制度的题中应有之义。为了提高实质合并破产的效率，保障破产事务的协调处理，《修订草案》应当解决实质合并破产案件的级别管辖问题，选择审判能力与合并企业债务规模、案件复杂程度相匹配的法院对案件实施管辖。这样可以避免加大管理人的成本、增加债务人财产的负担，从而给债权人的清偿利益和债务人企业的拯救努力带来消极影响。
（三）建立与实质合并破产案件相匹配的级别管辖制度
尽管实质合并破产案件在处理上要比单体企业破产案件复杂，但并非都是复杂疑难的案件，也并非不可以通过正确确定管辖法院等措施来实现实质合并破产节约成本、提高效率的制度价值。建立与实质合并破产案件相匹配的级别管辖制度，首先需要明确一项基本的程序法原理——程序相称性。程序相称性原理主张，司法程序的繁简程度和审级配置应当与案件的性质、复杂程度以及所涉利益的重要性相匹配。实质合并破产不是普通的单体企业破产，它涉及多重法律关系的归并和复数债权人群体的利益重组，本质上是一种复合型非讼程序。在程序相称性的框架下，当实质合并破产的企业数量多、债务规模大时，由级别更高、审判资源更充足的法院管辖，方能保障程序的质量；当合并企业数量少、债权债务关系清晰时，适用简化的快速程序，方能实现程序效率。这一原理为下文分级设置级别管辖标准提供了法理依据。
将级别管辖与实质合并破产案件繁简分流、建立快速处理程序一同建构，不失为一种有益的尝试。为此，我们主张，应当将《民事诉讼法》关于级别管辖的规定与实质合并破产案件的特征有机结合起来，探索建立实质合并破产案件级别管辖的划分标准。该标准应当包括数量标准和类型标准。所谓数量标准，是指以实质合并企业数量的多寡或申请合并破产的财产数量多少为标准来划分管辖法院的级别。例如，各地可以根据实际情况，确定中级人民法院管辖的实质合并破产案件企业的数量，或者按照申请实质合并破产的企业的总财产数量确定管辖法院。这一标准的确定有较为坚实的实践基础做支撑。就审判实践观之，实质合并的企业数量越多，债务的数额往往越大，债权人的数量也越多，实质合并过程中需要协调和解决的事项也越多，级别越高的法院越有能力去协调解决。反之，实质合并破产的债务数额往往与实质合并的企业数量、债权人的数量成正比，以实质合并破产的企业债务数额作为识别标准，能取得与企业数量多寡异曲同工的效果。以本文考察的145件案件为例，我们可以设想将实质合并破产企业的数量界定为10个，实质合并企业数量10个以上的案件由中级人民法院管辖。以此为依据进行测算，基层法院审理的实质合并破产案件占145件案件的76.6%。这也符合大量案件由基层法院处理的原则。类型标准是指某些特定类型的案件应当专门由中级人民法院管辖，包括涉外案件和案件社会关注度高、在当地乃至全国都会产生较大影响的案件两类。这些案件，不仅社会影响大，法律关系复杂疑难，而且涉及群体利益众多，宜由中级人民法院管辖。中级人民法院管辖的实质合并破产案件，不宜进行繁简分流，宜在简化某些环节或提高破产效率上下功夫。对于基层法院管辖的实质合并破产案件，可以探索繁简分流并在此基础上建构快速处理程序。例如，对于合并企业数量少、债权债务关系明确、财产状况清楚、利害关系人对实质合并均无异议或异议较少的案件，可以适用简易快速程序，实行独任制审理，并可以简写民事裁定书。当然，有些特殊的案件，可以采取数量标准和类型标准相结合的方式来确定管辖法院。
四、债权人权利救济：听证程序与复议程序之完善
关联企业中存在的控制可能对债权人等相关主体的利益产生不利影响，保护债权人利益是实质合并破产的核心价值。然而，对关联企业实质合并破产将改变债权人的清偿基础，因此，必然改变成员企业的债务清偿率，从而对债权人的利益产生重大影响。基于此，完整的实质合并破产制度不仅要完成对关联企业与债权人之间权利失衡的纠正，还要确保个别债权人不因这种实质合并受到损害。在不同债权人之间存在激烈冲突的情况下，实质合并破产制度设计不能以牺牲一部分债权人权益的代价去维护另一部分债权人权益。如果实质合并破产制度对债权人异议权保护缺乏考量，则非常容易出现部分债权人权益在实质合并中受损的情形，所以，必须保障当事人的知情权与异议权。知情权要求保障债权人充分知悉审计（评估）报告、财务账册报表、资产负债表等与关联企业财产有关的材料，以及企业法人人格高度混同、财产严重混同及持续时间，区分各关联企业成员财产的成本、各企业间的利益关系、债权人整体清偿利益等申请人主张实质合并破产的理由与证据。在充分知情的基础上，债权人作出是否向法院提出反对实质合并破产的异议。而听证会制度就是对这两大权利的重要保障，《修订草案》和《纪要》为此做出了听证程序和复议程序的制度安排，但该制度尚有完善必要。
（一）听证程序和复议程序对实质合并破产的价值
实质合并破产在本质上是为解决关联企业“以非独立法律实体运作”和“以独立法律实体偿债”之间的冲突而创立的规则。实质合并破产并不以关联企业成员之间企业体的合并为目的，而是合并成员之间的资产用于统一分配。由于统一分配资产关系到利害关系人的切身利益，因此，是否进行实质合并破产应当给予利害关系人特别是债权人发表意见的机会，充分听取其意见，召开听证会就是人民法院听取利害关系人对实质合并破产意见的法定形式。实质合并破产听证是指法院在做出关联企业实质合并破产裁定前，听取利害关系人对实质合并破产意见的程序。法院在听证后，应当综合考虑各方利害关系人的意见以及财产混同的程度、能否保障债权人整体利益、是否有利于提高破产效率等因素，最终作出是否准予实质合并破产的裁定。
听证程序是程序正义和程序参与原则的要求，其核心在于保障利害关系人的知情权、参与权和异议权，提高他们对裁判结果的可接受度。与此同时，法官通过听证会可以了解到利害关系人尤其是异议债权人的不同意见和想法，更加全面地熟悉关联企业的具体状况，从而更加准确地判断是否适用合并破产。实质合并破产的申请毕竟不同于“起诉”，难以借用民事诉讼程序展开相关事实的调查。如何查明实质合并破产的事实，可以并应当通过听证程序来进行。基于此，人民法院作出实质合并破产判断的关键是用好听证程序。复议程序是相关利害关系人对受理法院作出的实质合并审理裁定不服，在规定的期限内向受理法院的上一级法院申请复议。它是对反对实质合并破产的利害关系人予以救济的程序。复议程序发挥着监督实质合并破产裁定作出法院正确行使审判权的功能。
（二）听证程序和异议处理中问题的梳理
《纪要》第33条、第34条设置了关联企业实质合并申请审查环节的听证程序和裁定实质合并时的复议程序。但是，《纪要》并未对前述程序作进一步的细化和具体规定，而是将关联企业实质合并规则的程序性问题交由地方法院结合具体情况自行把握，影响了程序规则对权力的规制功能。对145件案件进行梳理后，我们发现实质合并破产中的听证存在以下问题：
1.是否召开听证会实践中存在分歧
按照对《纪要》第33条的理解，实质合并破产听证是前置程序，未进行听证，法院不得作出受理实质合并破产的裁定。但在本文收集的145件案件中，有134件案件召开了听证会，另有11件案件的民事裁定书没有记载召开听证会的情况。当然，这11件案件可能存在多种可能性：（1）这些案件的利害关系人可能对实质合并均无异议，所以法院没有召开听证会；（2）法院召开了听证会，但未将异议情况写入裁判文书；（3）利害关系人提出了异议，但法院没有召开听证会。
2.听证会的召开条件有待立法明确
听证会的召开条件决定听证会的启动。按照《纪要》的规定，法院收到申请人实质合并的申请后，应当通知各利害关系人。那么，通知发出后，听证会是否以利害关系人提出异议为召开的必要条件？《纪要》没有规定，实践中的做法不一。在召开听证会的134件案件中，97件案件的利害关系人对实质合并破产申请没有异议，但法院召开了听证会；37件案件系因为利害关系人对实质合并破产申请提出异议，法院召开了听证会。听证程序的目标是充分听取当事人意见以使得裁决具有合理性。具体到实质合并破产案件，召开听证会，主要是听取利害关系人反对申请人实质合并破产的意见和理由，以便法院在充分听取正反两方面意见的基础上，综合考虑各方面的因素，决定是否裁定实质合并破产。如果利害关系人均同意申请人实质合并破产的意见，则表明利害关系人对实质合并破产均没有异议。在各利害关系人都同意对关联企业进行实质合并破产的情况下，法院只需审查申请人的实质合并破产申请是否符合《纪要》规定的实质合并破产条件即可作出裁定，无需召开听证会。
3.异议权行使要件和规则尚付阙如
由于《纪要》没有对异议的形式要件和实质要件作出规定，导致实践中异议人的范围、异议的事项和异议提出的形式、异议的流程以及异议是否需要提交证据支持等多样化态势明显。破产程序不同于诉讼程序，属于无争议的集中清理债务程序，当事人无法通过庭审进行质证和认证从而辨出是非曲直供法院判断，而是通过听证会的形式全面发表自己的主张和意见并提交证据证明自己的主张和意见。由于异议人没有提交支持其反对合并破产的证据，法院将无法充分了解异议的合理性，无法依照异议人的举证独立做出合并破产申请正当性的判定，并相应做出是否准许合并破产的裁定。此外，在异议提出的形式、时间以及异议的内容方面，同样缺乏明确标准。比如，在1件对3家公司进行的合并清算案中，异议人建材公司书面提出异议，要求对3家公司中的建设工程公司单独破产清算；异议人经营部口头提出异议，要求将建设工程公司破产清算案件交由该公司当地的法院管辖；异议人混凝土公司没有参加听证会，但于听证会结束后一个月书面提出异议，不同意对3家公司中的2家公司进行实质合并破产清算。但均未见上述各异议人就其异议的事实和理由提供证据。有的案件，异议人对实质合并破产不持异议，但反对债务人实质合并清算的申请，主张实质合并重整。还有的案件，异议人附带对管理人申请实质合并的资格提出异议。
（三）建立完备的实质合并破产异议听证程序和复议程序
对异议债权人的保护是确保实质合并制度公正适用、防止实质合并滥用的关键。《修订草案》分别规定了实质合并破产异议听证程序和复议程序，以确保异议的充分表达。关于听证程序，《修订草案》第186条第1款规定：申请人提出实质合并破产申请的，人民法院应当自收到申请之日起五日内通知被申请人及其出资人、已知债权人、管理人等利害关系人，并将申请事项予以公告，公告期不少于十日。该条第2款规定：利害关系人对申请有异议的，应当在公告期届满前以书面方式提出，利害关系人提出异议的，人民法院应当组织听证。基于上述规定，《修订草案》规定的听证程序解决了以下的问题：一是规定了法院公告的期限与利害关系人的范围。利害关系人包括：被申请实质合并的关联企业及其出资人、已知债权人、管理人等。二是规定了异议提出的形式及提出时限。异议仅限于书面形式，提出时限为公告期满前。三是规定了听证举行的前提条件。只有利害关系人对实质合并破产提出书面异议时，法院方能启动听证程序。没有利害关系人的书面异议，法院不得依职权启动听证程序。关于复议程序，《修订草案》第187条第1款规定：人民法院应当自关联企业实质合并破产公告期满之日起二个月内作出是否同意实质合并破产的裁定。该条第2款规定，关联企业以及关联企业的出资人、债权人、已经被人民法院裁定受理破产申请的关联企业的管理人对人民法院同意实质合并破产的裁定不服的，可以自裁定书送达之日起十五日内向上一级人民法院申请复议。复议期间是否停止裁定的执行由进行复议的人民法院决定。上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出裁定。该条规定回答了以下问题：一是法院同意实质合并破产的民事裁定书做出的时间。此处的“同意”，应当包括全部同意申请人的实质合并申请和部分同意申请，后者是指法院经审查，认为异议人的异议理由成立，将不符合实质合并破产条件的关联企业去除在外，仅批准符合条件的企业实质合并。二是明确了复议人的范围，即关联企业以及关联企业的出资人、债权人、已经被人民法院裁定受理破产申请的关联企业的管理人；三是明确了复议期间是否停止原裁定的执行问题，将决定权交由复议法院行使。实质合并在我国实践中的发展，是一个法律规则的生产过程。针对实质合并破产中存在的听证不规范的问题，结合《修订草案》的上述规定，我们主张应当以保障利害关系人的“知情权、异议权、复议权”为核心，建构完备的实质合并破产听证程序。听证程序的完善应当包括以下几个方面：
1.准确界定听证程序参加人的范围
对于审查实质合并破产申请时，法院应当通知哪些人参加听证存在不同看法，司法实践中的做法也不统一。《修订草案》规定与实质合并破产有利害关系的人可以参加听证会。这些利害关系人是指《修订草案》列举的申请人（债权人、债务人、管理人）、被申请人、已知债权人、出资人（股东）。除此以外，参加听证会的人员还应当包括重整投资人、职工代表、审计/评估机构、债务人实际控制人、意向投资人、政府部门（如税务机关）等。必要时还应当允许异议债权人委托代理人参会，第三方专家也可以根据听证会的需要参会并提供专业意见。当然，听证会的参加人并不都是利害关系人，也不是所有参加听证会的人员都享有异议权。利害关系人以外的人员参加听证会，只是为了查明案情的需要，其不是异议的主体，无权就实质合并提出异议。
2.具体化保障异议主体知情权的措施
听证程序相关事项和内容充分、全面到达利害关系人，是听证会成功的关键。要细化措施，保证听证会的有关事项依法、及时、有效到达债权人。（1）通知方式的选择：对于已知的利害关系人，以直接送达、邮寄送达、电子送达为主，穷尽上述方式仍送达不能的，采取公告的方式；对于未知的利害关系人，以公告送达方式为主。（2）通知内容：包括听证时间、地点、合并申请材料及实质合并听证程序的内容、法律性质及后果。（3）公告要求：需要在全国企业破产重整案件信息网等公开媒体发布。值得探讨的是，《修订草案》规定法院应当自收到实质合并破产申请之日起五日内通知已知债权人，那么，对于未知的债权人是否也应当通知？保护债权人利益是实质合并破产的核心价值。关联企业的债权人不仅数量较多，而且分布地区较广，提出实质合并破产申请之初，申请人和法院都无法准确确定债权人的范围，但实质合并破产直接关系到债权人的利益，并且债权人的意见对是否进行实质合并破产有重要的参考价值。更为重要的是，此时的未知债权人到债权人会议进行时将会变成已知的债权人，其对实质合并破产的顺利推进具有重要影响。因此，法院对未知的债权人，应当采取公告的方式通知听证的有关事项，以扩大知悉的范围。
3.细化保障异议主体异议权的措施
听证的目的，是保证利害关系人发表不同的意见。为此，要细化听证的流程和规则，固定听证会的内容，确保异议人充分、正当、依法行使异议权，使得听证会内容成为人民法院裁定的重要依据。包括：（1）听证形式：包括现场听证、线上听证、混合形式听证三种。现场听证适用于意见集中、代表性强的利害关系人。线上听证适用于不方便到场参加听证的代表或异地的代表。混合形式则结合线上线下听证形式，兼顾效率与代表性。（2）听证流程：应当包括陈述与举证、质证与辩论两个环节。在陈述与举证阶段，申请人需要展示合并必要性证据（如企业人格混同报告、财务混同报告、评估报告等），用以证明企业符合实质合并破产的认定标准。在质证与辩论阶段，异议债权人可质询证据的真实性，第三方中介机构需现场回应。裁定书须详细记载听证意见及处理结果。（3）举证责任分配规则：明确“初步证据”标准，债权人作为申请人的，需提供初步证据（如异常资金往来记录等）证明企业具备实质合并破产的条件；异议人在提交异议申请时，需提交关联企业不存在人格混同以及合并破产将会使其利益受损的初步证据等（应当包含利害关系人因实质合并破产影响的其受偿率的变化）。债务人及其管理人作为申请人的，不仅需要举证证明达到启动破产的要求，还需要提交混同程度的报告（评估报告、审计报告、财务报表等）、合并对清偿率影响的财务数据等证据，以证明达到实质合并破产的标准。
4.增加规定异议处理的情形
异议处理的情形，是法院对利害关系人异议的处理意见，构成法院裁定的重要内容。《修订草案》应当以立法的形式作出规定，具体可以分为三种：一是申请人的实质合并理由符合法律的规定，利害关系人的异议理由全部不成立，予以驳回，做出准予实质合并破产的裁定；二是利害关系人的异议理由部分成立，申请人的实质合并理由部分符合法律的规定，对不符合实质合并破产条件的企业予以驳回，对符合条件的企业作出准予实质合并破产的裁定；三是利害关系人的异议理由成立，申请人的实质合并理由不符合法律的规定，法院驳回其申请，不批准实质合并破产。
上级法院审查利害关系人异议的程序即为复议程序，具体而言，复议程序的完善应当包括以下内容：首先，明确复议主体的范围。复议主体是对原审法院做出的实质合并破产裁定不服，请求上级法院对该裁定的正确性进行再次审理的人。《修订草案》规定的复议主体范围超出了异议主体的范围。以债权人为例，按照《修订草案》第185条第1款，法院应当通知已知的债权人参加听证会并发表意见，如果参加听证会的债权人对法院实质合并的民事裁定有异议的，向上级法院申请复议自无疑问。但是《修订草案》第187条第2款规定全体债权人均享有复议的权利，那么，没有参加听证会的债权人，能否对法院的民事裁定申请复议？申言之，复议主体是否必须就是异议主体？实践中存有争议。复议权与听证权是两项不同的权利。听证会只是利害关系人表达意见的一种形式，但不是唯一的形式，但复议权是利害关系人普遍享有的救济权利，何时行使以及如何行使，权利人享有自主决定权。只要其对法院的实质合并民事裁定有异议，并在法律规定的复议期限内就可以向上一级法院申请复议，不能因为某些利害关系人没有被通知参加听证，或者虽然通知但未出席参加听证，就限制该利害关系人对法院做出的实质合并破产裁定提出复议的权利。因此，复议主体并不局限于参加听证会的利害关系人，复议主体的范围可以广于异议主体的范围。其次，明确复议审查的方式。复议审查方式，事关复议程序的质量。《修订草案》对此没有规定。复议的审查以书面审查为主，必要时可以组织听证。特别是对于没有参加听证会却申请复议的债权人，如果复议期间不组织听证，法院有可能无法充分了解复议人的诉求，因此，作为特例，法院应当组织听证。最后，明确复议期间原裁定的效力。复议程序启动后，原裁定的效力如何，事关实质合并破产各方当事人的利益。按照《民事诉讼法》的规定，复议期间不停止裁判文书的执行，因此，即使异议人提出了复议，法院也会继续实质合并破产程序的进行。但是，《修订草案》对此做了变通规定，将是否停止裁判文书执行的权力交由复议法院的法官行使。破产程序是单向不可逆的，一旦启动，将无法中止或撤销，即使复议法院认为原受理申请法院做出的准许实质合并破产的裁定确有错误，也无法停止实质合并破产程序，这会对异议人的权益造成实质性的损害。为防止此类问题的发生，《修订草案》赋予复议法院暂停实质合并破产的决定权，复议法院可以根据具体情况裁定暂停实质合并破产程序。当然，《修订草案》也可以参考上诉期间裁判文书效力的规定，在破产程序中规定在异议复议期间，原裁定不发生法律效力。如果仍然坚持将是否暂停实质合并破产的决定权交由法官来行使，则应当在实践中细化“暂停实质合并破产裁定执行”的具体情形。对于管理人而言，应当尽量避免做出复议法院如裁定不应受理实质合并破产申请时难以予以救济逆转的行为，以免使相关利害关系人的权益受到实质性损害。如果原审法院对实质合并申请的处理涉及重大瑕疵的，复议法院可以补充听证后作出决定。补充听证后无法处理该瑕疵的，可以发回重审。
结 语
破产以公平清偿债权为宗旨，债务人不能清偿债务时，利用破产程序可以合理地协调多数债权人之间就债务人的有限财产如何受偿的利益冲突，使债权人共同分担损失和共同享受利益，即同一顺位的债权人地位平等和受偿机会均等。破产法属于中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，其功能之一在于规范审判机关审理破产案件的法律适用及程序。《修订草案》新设第十二章“合并破产”，是对《企业破产法》实施十八年间大量实质合并破产司法实践案例的系统总结和经验提炼，该草案系采程序制度与实体制度一体规定的立法体例，既彰显了立法特色，又解决了实践之需。破产程序制度的价值在于通过自身功能的发挥保证破产实体制度在法治的轨道上运行。在有关实质合并破产的6个条文中，有4条分别规定了三项程序制度，通过实质合并破产申请主体、案件的管辖以及听证和异议程序三项程序制度的设计，确保实质合并破产的判断标准、实质合并破产企业的债权债务处理两项实体制度得以落实。申请主体适时履行申请实质合并破产职责，人民法院司法审判权依法介入，各方利害关系人的诉求充分得以表达，从而实现实质合并破产企业精准判断、关联企业之间资产与负债合并处置及相互间债权债务消灭提质增效，以及所有债权人在同一程序中平等受偿的实质合并破产目标。《修订草案》以立法形式确立了三项制度并加以具体细化，为审判实践中现有问题之解决提供了指引。这些程序制度和实体制度，如同车之两轮，鸟之两翼，不存在主次关系，共同对合并破产发挥着等量齐观的重要作用。程序制度对实质合并破产制度公平价值的实现意义重大，但实践中存在的问题有待解决。以案例中发现的问题为导向，从《纪要》等规范性文件和案例的结合中探索完善路径，发现真问题，提出真方案，为《修订草案》的至臻至善建言献策正当其时。
来源：政法论坛微信公众号
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