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论破产案件受理前有关债务人财产的临时措施
作者：朱钰奇
内容提要：破产案件受理前有关债务人财产的临时措施，在性质上属于破产保全，其能够填补破产真空期内对债务人财产保护的空白。在临时措施的设置模式选择上，我国宜采用以个别保全为原则、以概括保全为补充的模式，即保全措施原则上应依托特定性保全裁定作出，必要时可辅以临时管理人制度予以保障；而中止执行则应秉持审慎适用原则，严格限制概括性中止裁定的适用。保全措施与中止执行的适用均以存在财产贬值或逸失等紧急情况为要件，法院须在申请人申请后的48小时内作出是否批准的裁定。申请主体以债权人、债务人为主，也应包括债务人的董事和高级管理人员。法院可依保全必要性程度决定是否要求申请人提供担保，债务人申请时一般不要求其提供担保。保全措施应包括财产保全和行为保全，并且应引入临时管理人制度。中止执行应扩大解释为对以强制执行为首的个别权利行使程序的限制，但应审慎适用概括性裁定。保全裁定的异议主体包括债权人和债务人，而中止执行裁定的异议主体仅限于被中止程序的当事人。临时措施效力应延续至破产受理裁定作出时，若破产申请被撤回或被不予受理，则临时措施自动失效。
关键词：临时措施 保全措施 中止执行 债务人财产 临时管理人
目次
一、破产案件受理前的临时措施的性质与功能
二、破产案件受理前的临时措施的模式选择
三、针对债务人的临时措施：保全措施的制度展开
四、针对债权人的临时措施：中止执行的制度展开
结语
《企业破产法》自2007年施行以来，在规范企业破产程序、公平清理债权债务、优化资源配置等方面发挥了重要作用。但随着实践深入，其制度短板逐渐显现，尤以破产申请后至受理前阶段的临时措施缺失为甚：在此真空期内，债务人财产面临被个别清偿、被恶意转移或贬损的巨大风险，而现行法对此缺乏有效规制。2025年9月，十四届全国人大常委会第十七次会议审议了《中华人民共和国企业破产法（修订草案）》（以下简称《破产法修订草案》），其中对当事人提出破产申请后至法院作出裁定前的临时措施作了规定，旨在防止在此期间债务人财产贬值或者被恶意转移。具体而言，《破产法修订草案》第11条规定：“申请人提出破产申请后至人民法院作出裁定前，债务人的财产存在贬值或者被恶意转移等紧急情况的，债权人、债务人可以申请对债务人财产采取中止执行或者保全措施。人民法院应当及时作出是否批准的裁定。必要时，人民法院可以要求提出上述中止申请的债权人、债务人提供担保。人民法院作出裁定后，利害关系人可以向人民法院提出异议。异议成立的，人民法院应当裁定恢复执行或者解除保全。人民法院裁定不受理破产申请的，依照本条第一款中止的执行程序自动恢复，采取的保全措施应予解除。”这说明立法者有意弥补现行法在破产真空期内对债务人财产保护的制度空白。尽管如此，因该条规定得较为原则，故对破产申请后至法院受理前这一阶段应采取的临时措施，在适用要件、程序及内容等方面，均需进行理论层面的论证与操作层面的细化。因此，下文将在剖析破产案件受理前的临时措施的性质与功能的基础上，参考比较法经验，探讨适合我国的临时措施设置模式，并沿着针对债务人的临时措施和针对债权人的临时措施两条主线，解构其具体运行规则，以期凝聚共识，指引实践。
一、破产案件受理前的临时措施的性质与功能
（一）破产案件受理前的临时措施的性质
《关于〈中华人民共和国企业破产法（修订草案）〉的说明》将《破产法修订草案》第11条规定的中止执行与保全措施界定为破产案件受理前有关债务人财产的“临时措施”。这种临时措施亦被称为破产保全，旨在保障具有集体债务清理性质的破产程序的实效性，以实现全体利害关系人的利益。然而，既有研究对破产保全存在不同的界定：一种观点将其定义为，破产程序开始时为保全债务人财产而限制以债务人财产为标的的强制执行及其他收取行为的制度；另一种观点则认为，破产保全是指破产申请提出后为了保障破产程序顺利进行、最大限度地实现债权人的利益，而限制对债务人财产的相关收取行为的制度，包括破产程序开始前的保全和破产程序开始后的保全。对此，本文认为，上述两种观点虽在破产保全的外延上存在分歧，但均是以美国的自动中止制度为参照，即破产程序开始于当事人向法院提交破产申请，申请一经提交即触发自动中止，所有的债权收取行为立即停止。换言之，美国的破产程序开始于破产申请，随着破产申请而发生的自动中止就是破产程序的开始效果，而不是为确保这一效果的保全。
同理，我国破产程序开始后的债务人个别清偿无效、执行程序中止和保全措施解除、民事诉讼或仲裁中止（以下简称“三中止”），也是破产程序开始的当然效力，而不应将其视为破产保全。反之，正如民事保全是为了确保民事诉讼的实效性，即生效法律文书得以执行而采取的临时措施，破产保全亦应旨在保障破产程序的实效性，即在破产程序正式启动前，为保全将来破产程序得以实现而采取的临时措施。因此，破产保全应定义为，从破产申请提交后至法院受理前，为保障破产程序启动后的法律效果得以实现，而围绕债务人财产所采取的临时措施。依此界定，《破产法修订草案》第11条规定的临时措施，在性质上属于破产保全。
（二）破产案件受理前的临时措施的功能
一是消除破产真空期内债务人财产的不确定性。如上文所言，美国破产法采“申请开始主义”，当破产申请提交至法院时就意味着破产程序的开始，随即发生自动中止的效果。而日本、德国等大陆法系国家多采用“受理开始主义”，即只有经法院审查并裁定受理破产申请时，才正式启动破产程序。因此，从破产申请提出到法院裁定受理之间便形成了一段特殊的破产真空期，也称破产危机时期。我国《企业破产法》同样采“受理开始主义”，法院裁定受理期限短则15日，最长可达37日。在如此漫长的破产真空期内，债务人因资产不足以清偿全部债务，往往会丧失对财产的积极维护意愿，但债务人此时实际控制并有权处分其财产，这种“无利益控制权”极易诱发道德风险。在极端情形下，甚至可能会出现待法院裁定受理时企业已陷入“无产可破”的困境。为防止类似情况影响后续破产程序的实际效果，德国和日本均规定了破产程序开始前有关债务人财产的临时措施。相反，类似制度在我国法中却一直处于缺位状态。为了消除破产真空期内债务人财产的不确定性，有必要通过临时措施在破产案件受理前保全债务人财产。
二是保障实质破产原因发生后破产法秩序的落实。债务人的破产原因并非发生于破产案件受理之时，实质上在破产申请提出之时或者更早的时期就已经发生。从本质上说，债权人公平受偿和债务人经济再生的破产法目的及其支配下的破产法秩序，并非起始于以破产案件的受理为标志的法律上的破产状态，而应该始于以破产原因的发生为标志的事实上的破产状态。纵使清偿不能等破产原因是抽象的事实，往往无法准确地把握破产原因发生的具体时点，但至少也应该将破产法秩序追溯到破产申请的提出这一已经晚于破产原因发生的时点。在破产申请提出后，对债务人财产采取保全措施或者中止执行的临时措施，就是为了在实质破产原因发生后提前落实破产法秩序，从而避免债务人“破罐子破摔”和债权人的无序争夺。
三是弥补破产撤销权等制度的失灵。如前所述，现实中破产原因的发生与破产程序的开始两者在时间上存在真空期，在此期间，为避免债务人和债权人陷入无序状态，破产法设有撤销权制度，目的在于对破产程序开始后债务人的欺诈行为、偏颇行为以及个别债权人不当收取债权的行为进行纠正，从而保全债务人财产，保障全体债权人的公平受偿。然而，破产撤销权虽是事后纠正欺诈或偏颇行为的重要手段，但受善意取得制度、诉讼周期长等因素的影响，实际效果有限，执行回转等其他制度也存在同样的问题。另外，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（二）》（法释〔2013〕22号）第15条规定，“债务人经诉讼、仲裁、执行程序对债权人进行的个别清偿，管理人依据企业破产法第三十二条的规定请求撤销的，人民法院不予支持”。《破产法修订草案》第45条第2款沿袭了这一规定。据此，在我国，债权人通过强制执行等程序获得的偏颇清偿也不会受到破产撤销权制度的规制，仅靠事后补救不足以保障公平清偿，因此，必须在破产程序开始前通过临时措施进行事先防范。
二、破产案件受理前的临时措施的模式选择
关于破产案件受理前对债务人财产的保全，我国现行《企业破产法》未有规定，比较法上则提供了不同的参考范本，即自动中止模式、概括保全模式和以个别保全为原则、以概括保全为补充的模式。下文将对上述模式是否适合我国进行逐一论证。
（一）自动中止模式
美国法中的自动中止制度的效果最为直接：破产申请一经提交至法院，中止效力即自动发生，中止的生效不以通知当事人为要件，也无需任何其他程序。因此，有观点建议我国可以借鉴美国法，引入自动中止制度，将对债务人财产保全的生效时间提前至破产申请提出时，而且不以利害关系人的申请为自动生效的前提。然而，我国并不宜采用自动中止模式，这是因为从实践来看，破产程序尤其是重整程序能否顺利推进，更多地取决于债务人的配合，如果债务人缺乏相关的意愿，那么自动中止模式可能会沦为债务人拖延债务履行的工具。在极端情况下，债务人有可能先提出破产申请，利用自动中止效果对抗债权人发起的收取行为，待完成财产隐匿或转移后，再撤回破产申请。此外，采用自动中止模式等于是将破产程序的开始时点提前至破产申请提出之时，这与采用“受理开始主义”的我国现行《企业破产法》的规定相矛盾，也与重视立案阶段审查的我国民事司法传统相背离。
（二）概括保全模式
与我国同样奉行“受理开始主义”的德国和日本均将破产案件受理前对债务人财产的保全交由法院审查裁定，但两者的具体做法又有较大差异。德国采用的是概括保全模式，具体而言：
第一，在对债务人的临时措施方面，《德国破产法》第21条第2款第1句第1项规定，法院可以选任临时管理人；第2项规定，法院可以作出一般性处分禁止命令或者责令债务人实施处分行为须取得临时管理人同意的命令。如果法院作出了一般性处分禁止命令，那么，意味着该命令一经公告，债务人即刻丧失对全部既有财产及新得财产的管理处分权，此后其任何处分行为均绝对无效。随之，临时管理人不仅取得该财产管理处分权，还取得业务经营权，并有权决定是否承继已中断的有关债务人财产的诉讼。此时的临时管理人因享有近似于破产程序开始后的管理人的广泛权限，而被称为强势的临时管理人，但由于破产程序尚未开始，所以，强势的临时管理人的权限始终只是以保全债务人财产为限度，不包括变价权，除非涉及易腐烂货物的出售等例外情形。如果法院作出了责令债务人实施处分行为须取得临时管理人同意的命令，那么，这意味着债务人仍然保留一定程度的财产管理处分权，此时，临时管理人的权限除了有关债务人处分行为的同意权之外，其他权限则需要法院逐项单独授权，如收款等特定类型的行为，因而其又被称为弱势的临时管理人。可见，临时管理人是强势还是弱势，取决于法院对债务人作出的命令是否为其保留财产管理处分权。然而，这仅是财产管理处分权在债务人与临时管理人之间不同程度的划分，而不是围绕具体财产的管理处分权的划分，因此，可以说这种模式属于概括保全模式。
第二，在对债权人的临时措施方面，《德国破产法》第21条第2款第1句第3项规定，法院可以作出禁止债权人对债务人财产进行强制执行的命令或者假处分的命令。实践中，法院原则上必须作出禁止债权人强制执行的命令。该命令概括地适用于债务人的动产、债权以及其他财产性权利。对于不动产，则交由执行法院根据临时管理人的申请作出相应的命令。这些被禁止的强制执行程序将随着破产程序的开始而直接失效。从这个意义上说，在此阶段的概括禁止命令确实就只具有保全的性质。
（三）以个别保全为原则、以概括保全为补充的模式
日本采用以个别保全为原则、以概括保全为补充的模式。具体而言，第一，在对债务人的临时措施方面，《日本破产法》第28条第1款规定，法院接到破产申请后，可以按照利害关系人的申请或者依职权，就债务人的财产作出禁止处分该财产的假处分或其他必要保全处分的命令。这被称为有关债务人财产的保全处分，其内容包括针对不动产、动产等特定财产的假扣押、禁止处分或禁止转移占有的假处分、对印章或账簿的保全以及禁止清偿的保全等等。另外，《日本破产法》第91条第1款规定，法院接到破产申请后，如果认为法人债务人对财产的管理处分失当或者存在保护债务人财产的特殊必要，则可以依利害关系人的申请或依职权作出由保全管理人来管理债务人财产的命令。据此，如果债务人为法人且针对其财产的个别保全无法达到效果，则法院可以将财产管理处分权由债务人转移至保全管理人，实行概括保全。
第二，在对债权人的临时措施方面，《日本破产法》第24条第1款规定，法院接到破产申请后，在认为有必要时，可以依利害关系人的申请或依职权作出相关程序中止的命令。这被称为对债权人权利行使的中止命令，其对象包括强制执行、民事保全、有关债务人财产的民事诉讼等个别程序。另外，《日本破产法》第25条第1款规定，法院接到破产申请后，如果认为第24条的中止命令有可能无法充分实现破产清算程序目的，则可以对全体债权人作出禁止强制执行等程序的命令。这被称为概括禁止命令，目的是在对有关个别程序的中止命令无法达到效果时发挥概括保全的补充作用。从日本法的立法轨迹看，现行《日本破产法》以个别保全为原则，乃是沿袭了旧法以来的传统；以保全管理命令和概括禁止命令等概括保全为补充，则是受到了美国自动中止制度的影响。
（四）我国的模式选择
《破产法修订草案》第11条第1款将破产案件受理前对债务人财产的临时措施规定为“中止执行或者保全措施”。其中，“中止执行”应当解释为针对债权人的临时措施；“保全措施”应当解释为针对债务人的临时措施。但《破产法修订草案》对临时措施的内容未作具体规定，立法者的意图应该是留待司法解释进一步细化。笔者认为，未来我国应该采用以个别保全为原则、以概括保全为补充的模式，理由如下：
一则，概括保全模式不符合我国的立法和司法现状，其不仅需要临时管理人来承接债务人被概括剥夺或限制的财产管理处分权，而且需要其他执行法院高度配合破产审理法院的概括禁止命令。然而，《破产法修订草案》并未增设临时管理人制度，该制度能否以及何时在我国确立尚属未知。同时，现行《企业破产法》第19条规定的在破产程序启动后的解除保全措施、中止执行等制度，在实践中已面临执行法院配合不一的问题，破产程序开始前的不针对个别执行程序且不指向特定执行法院的概括执行命令，更难获得广泛配合。
二则，个别保全模式更契合我国司法现状。目前我国现行法并未对民事保全裁定的样式进行严格限定，司法实践中，有法院采用概括性保全裁定，例如，出具一封内容为“查封、扣押、冻结被申请人1000万元的财产”的保全裁定；也有法院采用特定性保全裁定，例如，出具一封内容为“查封被申请人车牌为京a11111的机动车一辆”的保全裁定，然后将内容为“查封被申请人存款XX万元”的裁定附在该同样案号的保全裁定之后，并加注“之一”，以此类推。
一方面，法院之所以采用概括性保全裁定，是因为保全裁定是由审判部门作出的，其难以像执行部门那样准确掌握特定财产信息，在保全裁定中采用概括式的表述，能够避免内容的错误和偏差，维护裁定的严谨性和权威性。然而，最高人民法院印发的《民事诉讼文书样式》（法〔2016〕221号）规定，财产保全的裁定主文均应表述为：“查封/扣押/冻结被申请人XXX的……（写明保全财产名称、数量或者数额、所在地点等），期限为XXXX年XX月XX日（写明保全的期限）”。可见，《民事诉讼文书样式》要求保全裁定写明财产信息，特定性保全裁定显然更符合这一要求。因此，也有部分地区的法院要求原则上不作概括性保全裁定，还有法官建议审判部门应要求申请保全人提供明确的财产信息，否则不予出具保全裁定；若申请保全人提供了明确的财产信息，则法院应出具特定性保全裁定。由此可以看出，特定性保全裁定应当是今后司法实践的发展方向。以此为参照，破产审判部门作出的保全措施裁定，应当根据申请保全人提供的明确的财产信息，特定到债务人的主要财产。即便在民事保全中审判部门作出的是概括性保全裁定，但由于裁定主文会写明保全金额，所以执行部门也能够据此选择具体执行标的，进而出具专项裁定或协助执行通知书，并采取相应的保全执行措施。相反，若破产审判部门也采用概括性保全裁定，那么，由于裁定主文无法写明保全金额，所以执行部门要么会在毫无标准的状况下感到无从下手，要么会在可松可紧的状况下滋生寻租风险。
另一方面，也有法官在抽样分析后发现，在诉前保全的情形中，特定性保全裁定约占70%；在诉讼保全的情形中，特定性保全裁定约占15%。诉前保全中特定性保全裁定占比较高是因为《民事诉讼法》第104条要求诉前保全需以“情况紧急”为前提，此时，申请保全人应当提供明确的财产信息，法院据此方可作出特定性保全裁定。同样，作为破产案件受理前的临时措施，《破产法修订草案》第11条也要求保全措施符合“债务人的财产存在贬值或者被恶意转移等紧急情况”，这与诉前保全相似，因此更宜采用特定性保全裁定。另外，由于破产程序启动后的解除保全和中止执行的裁定在实践中常遇执行阻力，所以破产审理法院在破产程序启动前作出中止执行的裁定时，应写明相关查封、扣押、冻结裁定书的案号，送达相关执行债权人并函告执行法院，以确保可操作性。
不过，考虑到我国当下司法实践提倡执行与破产制度的有效衔接，执行转破产的案件已有相当大的数量。在类似案件中，破产审判部门作出的概括性中止执行裁定有较大可能得到执行部门的配合，并且部分地区正在进行临时管理人的制度探索，因此，今后我国也存在适用以概括保全为补充模式的余地。
综上，我国破产案件受理前的临时措施理应选择以个别保全为原则、以概括保全为补充的模式。这也直接决定了保全措施与中止执行的临时措施的制度设计方向：针对债务人的保全措施将主要依托特定性保全裁定，但可以辅以临时管理人制度；针对债权人的中止执行，应审慎把握概括性中止执行裁定的适用。
三、针对债务人的临时措施：保全措施的制度展开
破产案件受理前的临时措施包括保全措施和中止执行。其中，保全措施是指以防止破产申请后至法院受理前这段真空期内债务人财产散逸为目的的各种针对债务人的临时措施。但此处的保全措施与民事保全存在显著区别：在目的层面，民事保全旨在维护民事诉讼程序的实效性，保障申请保全的债权人的权利实现；此处的保全措施旨在维护破产程序的实效性，保障全体债权人以及债务人的利益实现。在申请权人层面，民事保全的申请权人仅限于提出给付请求的债权人；此处的保全措施的申请权人包括全体债权人和债务人，其既有可能提出了破产申请，也有可能未提出破产申请而只是申请保全。在内容层面，民事保全根据债权人请求的给付内容分为财产保全和行为保全；此处的保全措施既包括财产保全和行为保全中常规的保全执行措施，也包括交出印章或账簿、禁止清偿或借款等特殊的保全执行措施，还包括将债务人的财产管理处分权转移给临时管理人等其他保全执行措施。
（一）保全措施的要件
由于民事保全的申请权人仅限于享有给付请求权的债权人，所以民事保全的要件包括被保全权利的存在和保全的必要性。不同的是，破产案件受理前的保全措施的申请权人还包括债务人，因此，此时保全措施的要件仅指向保全的必要性。在以保障申请保全的债权人权利实现为目的的民事保全情形中，保全的必要性是指若不采取相关措施，则债权人的权利将有无法实现或难以实现之虞。同理，对于以保障全体债权人以及债务人的利益实现为目的的破产案件受理前的保全措施而言，保全的必要性是指若不采取临时措施，则全体债权人的公平受偿利益和债务人的经济再生利益有难以实现之虞。由于破产程序中全体债权人及债务人利益均寄托于债务人财产，所以，保全的必要性又具象化为存在可能会导致债务人财产贬损或逸失的债务人不当管理或处分行为等。《破产法修订草案》第11条第1款将之表述为“债务人的财产存在贬值或者被恶意转移等紧急情况”。申请人在向法院申请采取保全措施时必须证明“紧急情况”的存在。不过，由于法院此时对保全必要性是否具备的审查，不同于民事审判中对实体权利是否存在的审理，所以，此时申请保全人的证明程度无需达到高度盖然性的证明标准，而只需达到初步证明的程度。另外，在司法实践中，法院对保全必要性的认定应采用灵活标准，综合考量个案中债务人的财产状况、经营状况等因素，进而判断其财产存在贬损或逸失的可能性，而非拘泥于债务人的特定行为类型。此举旨在避免出现诸如《企业破产法》第31条和第32条因采用封闭列举式立法模式规制破产撤销权对象（欺诈行为和偏颇行为）而产生的弊端，防止大量欺诈行为与偏颇行为规避法律制裁，进而损害全体债权人利益。
此外，对于破产案件受理前的保全措施是否以申请保全人的担保为要件，尚有争议。从比较法来看，《日本破产法》第28条并未写明是否应当或可以要求申请保全人提供担保，而学说上则存在不同观点：一种观点认为法院不得要求申请保全人提供担保，这是因为此处的保全措施并非仅仅以保障申请保全人的利益实现为目的；另一种观点考虑到保全措施确实有可能给债务人造成损害，故主张保留法院要求申请保全人提供担保的可能性。反观我国，《破产法修订草案》第11条第1款只是规定“人民法院可以要求提出上述中止申请的债权人、债务人提供担保”，而并未将担保作为保全措施的要件。虽然有观点指出，在债权人申请保全时，为平衡各方利益，法院有必要要求其提供担保，但是，在民事保全的情形中，法院可以自主决定是否要求申请保全人提供担保，这是为了平衡基于自身利益申请保全的债权人和有可能因债权人滥用申请权而受损的债务人之间的利益。然而，破产案件受理前的保全措施旨在为全体债权人的利益而保全债务人的财产，并非仅为了申请人的个人利益。如果将担保作为债权人申请保全的要件，那么，很可能大部分债权人尤其是中小债权人，会担心担保的成本与保全的收益不成正比或者因其他债权人搭便车而放弃申请，最终保全措施的制度功能会被大幅削弱。正如《破产法修订草案》第11条第1款也未明确规定法院不可以要求申请保全人提供担保一样，折中的做法是在债权人提出保全申请时，破产审理法院根据该债权人对保全必要性的证明程度自主决定是否要求其提供担保。另外，在债务人提出保全申请时，法院不应要求其提供担保，以此尽可能地为债务人保留更多的资金，提升之后破产程序尤其是重整程序的成功率。
（二）保全措施的程序
首先，保全措施的启动不能采用职权启动主义。保全措施是对债务人财产管理处分权的限制，对其利益影响极大，在破产程序是否开始尚未确定时，法院不宜依职权启动保全措施，否则有可能构成对债务人生产和生活的过度干预。这也与民事保全中法院可以依职权裁定诉中保全但不得依职权裁定诉前保全的做法一致。其次，在申请启动主义下，应当将保全措施的申请权人限定为债权人和债务人。由于债权人、债务人是破产程序最直接的利害关系人，享有破产程序的申请权，所以应当将以确保破产程序的实效性为目的的临时措施的申请权赋予他们。对此，《破产法修订草案》第11条第1款规定，“债权人、债务人可以申请对债务人财产采取中止执行或者保全措施”，且第8条第2款规定，债务人发生破产原因后，“债务人的董事、高级管理人员应当采取合理措施，避免企业状况继续恶化和财产减损”。由于这里的“合理措施”可以涵盖保全措施与中止执行这两项临时措施，所以，也存在肯定董事、高级管理人员临时措施申请权的空间。另外，现实中有可能会出现债务人以自己为被申请人提出保全申请的情况，对此，本文认为赋予债务人保全措施的申请权也具有合理性。一方面，从理论上看，债务人是为了保障全体债权人以及债务人的利益实现而申请保全措施的，此时，债务人作为申请保全人的地位与作为被申请人的地位之间存在对立；另一方面，从实践来看，濒临破产的债务人难免处于内部经营管理团队分歧严重、外部债权人争相追索债权的混乱局面，允许债务人提出针对自己的保全申请，也是为债务人创造顺利推进破产程序的条件，这有利于全体债权人和债务人的利益。同理，未提出破产申请的债权人在债务人或者其他债权人提出破产申请后，也可以直接向法院申请保全。
由于保全措施具有紧急性，所以法院接到申请后应当迅速审查。对此，《破产法修订草案》第11条第1款规定，法院接到保全申请后，“应当及时作出是否批准的裁定”。对于何谓“及时”，应当参照《民事诉讼法》第104条第2款关于诉前保全的规定，限定为48小时。法院经审查认为具备保全的必要性的，应当裁定采取保全措施并立即开始执行；反之，法院经审查认为不具备保全的必要性的，应当裁定不批准保全申请。同时，应当参照《企业破产法》第14条第1款关于破产受理裁定的规定，即法院在作出保全裁定后，应当立即在“全国企业破产重整案件信息网”等权威媒体上进行公告，公告后，债务人违反保全要求管理处分财产的行为无效。
与民事保全措施的情形相同，对于法院就保全措施申请作出的裁定，应当允许利害关系人提出异议。对此，《破产法修订草案》第11条第2款规定：“人民法院作出裁定后，利害关系人可以向人民法院提出异议。异议成立的，人民法院应当裁定恢复执行或者解除保全。”据此，在法院裁定采取保全措施的情形中，不仅债务人可以提出异议，债权人也可以提出异议，这也反映出对债务人管理处分权的限制关乎债务人及全体债权人的利益。但需注意的是，参照《民事诉讼法》第111条关于法院作出民事保全或先予执行的裁定后当事人提出复议的规定可知，在利害关系人对破产案件受理前的临时措施裁定提出异议和法院审查期间，不停止该裁定的执行。反之，在法院裁定不批准临时措施申请时，利害关系人可否提出异议，对此，该款未作规定，本文认为也应当参照《民事诉讼法》第111条的规定，允许利害关系人提出一次异议。
法院在破产案件受理前作出的保全措施或中止执行的临时措施裁定，效力最长也只能延续至法院裁定是否受理破产申请之时。具体而言，在法院裁定受理破产申请时，虽然临时措施裁定失效，但依照《企业破产法》第13条和第19条等关于破产程序开始效果的规定，债务人财产的管理处分权由债务人转移至管理人；有关债务人财产的执行程序中止，即中止执行、保全措施等临时措施自动转化为破产程序的开始效果。相反，如果法院裁定不受理破产申请，则破产程序就不会开始，也就没有必要采取以维护破产程序的实效性为目的的临时措施，此时，临时措施裁定失效，已中止的执行程序自动恢复，已采取的保全措施立即解除。《破产法修订草案》第11条第3款仅就后一种情形作出了规定，即“人民法院裁定不受理破产申请的，依照本条第一款中止的执行程序自动恢复，采取的保全措施应予解除”。另需强调的是，此处的“人民法院裁定不受理破产申请”应当作扩大解释，不仅包括法院裁定不受理破产申请的情形，而且包括法院准许申请人撤回破产申请的情形。这是因为法院准许申请人撤回破产申请的情形同样意味着破产程序不会开始，因此，也就没有必要继续采取临时措施。
（三）保全措施的内容
尽管保全措施的直接目的在于防止破产程序开始前债务人财产的贬损或逸失，但保全措施的内容并不限于民事保全中的财产保全，也包括行为保全，还有可能包括破产法上的特殊内容，如临时管理。
就财产保全而言，若申请保全人就债务人财产中的特定财产提供了明确的信息，则破产审判部门应当就该财产作出特定性保全裁定，然后交由执行部门采取保全执行措施，如查封不动产、扣押动产、冻结银行或证券账户等。但实际上，执行部门实施此处的保全执行措施主要是为了防止因债务人的消极管理或恶意处分导致破产程序开始后无法向管理人顺利移交财产的情况发生，而不是杜绝债务人的一切管理行为，否则会造成其生产经营的停滞。因此，执行部门可以在确保债务人财产不贬损或逸失的限度内采用比民事保全更灵活的执行方法。例如，对于不动产，可以考虑只进行查封公告、登记或者扣押产权证，而不张贴封条；对于生产设备，也可以考虑只进行查封公告、标记，而不禁止债务人使用。
就行为保全而言，常规的情形包括为防止债务人偏颇清偿而禁止清偿、为防止债务人恶意负债而禁止借款等。法院在作出禁止清偿的行为保全裁定后，应当立即公告，公告后的清偿行为绝对无效，法院可以责令债务人的相对人将接受的清偿金额返还给债务人。作为破产法上特殊的行为保全，法院也可以在认为债务人内部经营管理已陷入混乱时，责令债务人交出印章或账簿，从而防止因债务人随意签订合同、篡改或损毁账簿而影响后续破产程序的顺利推进。
另外，临时管理是指在法院裁定受理破产申请前就概括性地剥夺债务人的财产管理处分权并将之交给第三方主体，《破产法修订草案》并未设计相应的条文。对此，有观点建议我国可以借鉴德国引入临时管理人制度，这是因为临时管理人负责在破产程序开始后、任命破产管理人之前履行管理人的职责，继而起到在破产真空期内妥善保全债务人财产的作用。考虑到债务人为大型企业或者关联企业的情形，法院判断是否裁定受理破产申请需要较长的时间，而相关债务人的财产状况又极为复杂。若逐项采用特定性保全裁定，则不仅会造成破产审判部门和执行部门的工作负担，还有可能达不到切实保全债务人财产的效果。与此同时，部分地区已经开始在实践中探索临时管理人的做法。因此，本文赞同引入临时管理人制度的立法方案。但是临时管理是在破产程序开始前概括性地剥夺债务人的财产管理处分权，这近似于破产程序的开始效果，因此，这种概括保全的做法应当限定在确有必要的例外情形中。由于临时管理毕竟不等同于破产程序的开始效果，所以临时管理人的职责也不同于破产管理人的职责，即临时管理人的职责始终以保全债务人财产为限，除了相关财产易腐烂变质、若不及时处分将导致债务人财产贬值等特殊情形外，临时管理人不得以变价为目的处分债务人财产。从这个意义上说，“保全管理人”的表述或许更加贴近其法律地位和职责。
四、针对债权人的临时措施：中止执行的制度展开
作为破产案件受理前的临时措施，狭义上的中止执行，旨在防止在破产申请后至法院受理前的真空期内，个别债权人的强制执行行为损害全体债权人的公平受偿利益。但《日本破产法》第24条规定的中止命令的范围并不限于强制执行程序，还包括企业担保权实现、民事诉讼及行政程序等，其性质同样属于破产保全。以此为参考，本文认为我国对中止执行和保全措施应采用统一解释：两者虽属不同类型的临时措施，但目的均是通过保全债务人财产来保障全体债权人与债务人的利益。因此，中止执行不应仅限于中止债权人的个别执行，而应泛指中止包括民事诉讼在内的各类个别权利行使程序，以防止债务人财产贬值或逸失，从而确保债务人的经济再生和债权人的公平受偿双重立法目的的实现。
（一）中止执行的要件
既然中止执行在性质上与保全措施相同，均属破产保全，那么，中止执行的要件也应统一为保全的必要性。《破产法修订草案》第11条第1款将二者的要件共同规定为“债务人的财产存在贬值或者被恶意转移等紧急情况”。就中止执行而言，保全的必要性主要是指预计将开始破产程序。既然破产程序启动后会产生禁止个别权利行使的“三中止”效果，那么在程序开始前，若预计破产程序将启动，则有必要提前中止债权人的个别权利行使程序。实践中，破产事由等开始要件一旦得到证明，保全必要性自然即告成立。此外，《破产法修订草案》第11条第1款规定，“必要时，人民法院可以要求提出上述中止申请的债权人、债务人提供担保”。可见，担保也非中止执行的法定要件，而是依法院自由裁量决定。与保全措施相同，可行的做法是由法院根据申请人对保全必要性的证明程度来决定是否要求申请中止人提供担保，以防止申请中止人滥用申请权对被申请债权人造成损害。
（二）中止执行的程序
对于中止执行的启动，与前述保全措施相同，应当否定职权启动主义。若由法院依职权启动，则意味着法院需证明保全的必要性，相当于由法院来证明破产事由等破产程序的开始要件已经具备，这与现行法要求破产申请人证明破产程序的开始要件的规定相矛盾。另外，对《破产法修订草案》第8条第2款进行体系解释得知，应当允许债务人的董事、高级管理人员在破产申请提出后申请中止执行。这一点也与前述保全措施相同。
对于中止执行的审查和裁判，与前述保全措施相同，法院接到中止执行的申请后，应当在48小时内作出是否批准的裁定。法院经审查认为具备保全必要性的，应当裁定中止执行；反之，法院经审查认为不具备保全必要性的，应当裁定不批准中止执行的申请。同时参照《企业破产法》第19条关于破产程序开始后中止执行的规定，法院作出中止执行的裁定后，应当立即向执行法院发送中止执行告知函，如果执行法院在收到告知函后依然继续执行，则构成违法执行，后续可通过执行回转等方式予以纠正。
对于中止执行的救济，与前述保全措施相同，应当允许对法院就中止执行申请所作裁定不服的利害关系人提出异议。此处的“利害关系人”应当解释为被中止的个别权利行使程序的当事人，如强制执行程序中的申请执行人等执行债权人，但其他的债权人不享有提出异议的权利。另外，在利害关系人提出异议和法院审查期间，不停止该中止执行裁定的执行，即执行程序不得恢复；如果法院裁定不批准中止执行申请，则允许利害关系人提出一次异议。
对于中止执行的解除，中止执行裁定的效力最长只能延续至法院裁定是否受理破产申请之时。法院裁定不受理破产申请的，中止执行裁定随之失效，先前中止的执行程序自动恢复，法院准许申请人撤回破产申请的情形与之类似。反之，如果法院裁定受理破产申请，则作为临时措施的中止执行的效果自动转化为破产程序的开始效果，相关执行程序保持中止状态。这一点也与前述保全措施相同。
（三）中止执行的内容
如前所述，中止执行与保全措施相同，都是为了保全债务人财产，进而保障全体债权人和债务人的利益实现的临时措施。因此，应对中止执行作广义解释，即中止债权人个别的权利行使程序，其本质上是将破产程序受理后方才发生的“三中止”效力前移至程序开始之前，以预先防范因债权人的个别行动而造成的损失。
中止执行的对象首先包括以债务人财产为标的的强制执行程序。既然破产程序具有概括执行的性质，那么就不应在即将开始破产程序之际放任在性质上属于个别执行的强制执行程序的推进，否则将有损全体债权人的公平受偿利益。需要强调的是，应予中止的不仅包括基于破产债权的强制执行，还包括基于共益债权的强制执行。这是因为《企业破产法》规定的共益债务类型繁多，对各个共益债务的清偿同样必须符合公平原则，在债务人财产尚不足以清偿全部共益债务时，如果允许个别共益债权人在破产程序开始前通过强制执行获得清偿，则会有损其他共益债权人的公平受偿利益。但是不应中止担保权的实现程序，这是因为担保权在破产清算程序和和解程序中被当作别除权，对债务人财产享有担保权的债权人可以随时向管理人主张就担保财产变价处置并优先受偿，其权利行使在破产程序开始后不受影响，所以，其自然在破产程序开始前不应被中止。
中止执行的对象还包括有关债务人财产的民事诉讼或仲裁程序。根据《企业破产法》第20条的规定，破产程序开始后，已经开始但尚未终结的有关债务人财产的民事诉讼或者仲裁程序应当中止，在管理人接管财产后继续进行。将中止民事诉讼或者仲裁程序这一破产程序的开始效果通过临时措施提前到破产程序开始前，不仅可以防止因个别权利行使而损害全体债权人的公平受偿利益，还可以防止因债务人在濒临破产期间消极应诉而导致其财产贬值或逸失，从而影响债务人的经济再生。例如，依据《最高人民法院关于审理执行异议之诉案件适用法律问题的解释》（法释〔2025〕10号）第9条的规定，该诉讼在被执行人开始破产程序后应当中止，在管理人接管债务人财产后，可以继续审理。在此情形下，被执行人的破产申请一经提出，债权人或债务人便可申请中止该诉讼。
如前所述，德国采用概括保全模式，日本也允许在例外情形下采用概括保全模式，这在针对债权人的临时措施上的表现是采用概括禁止命令，那么在我国法下可否采用“概括性中止执行裁定”来实现中止执行呢？对此，本文持审慎立场，理由如下：一则，从制度配套与风险控制的角度看，由于概括禁止命令以债务人的全部财产为对象，影响范围广、程度深，所以比较法上普遍为其设定了严格的程序要件。例如，《日本破产法》第25条明确要求法院发布概括禁止命令必须以已作出“保全管理命令”为前提，以保全管理人对债务人财产的全面管理来防止债权人的利益受损。而《破产法修订草案》并未引入临时管理人制度，若允许在无临时管理人接管的情况下法院作出概括性中止执行裁定，那么债务人可能会利用“权力”的真空期来从事机会主义行为，这会催生实务中的监管难题。二则，从司法实践来看，当前破产审理法院向执行法院发送的中止执行告知函已面临配合不一的困境，在此背景下，即便破产审理法院公告概括性中止执行裁定，亦难获得普遍遵从。与其追求难以落实的“概括性”，不如针对个别执行程序作出中止裁定并函告执行法院，以切实实现中止效果。
结语
从制度关联的角度看，破产案件受理前的临时措施与民事保全制度具有密切的联动关系：一方面，临时措施中的保全措施在程序构造上借鉴了民事保全的基本框架，但其制度目的已从保障个别债权的受偿利益转向维护全体债权人的公平受偿利益，实现了从个别保全到破产保全的功能升华；另一方面，民事保全中的特定性保全裁定、48小时审查期限以及担保裁量规则等程序要素，为临时措施的具体运行提供了成熟的制度参照。同时，临时措施不仅可以有效衔接破产程序开始前与开始后，也可以有机联结执行与破产制度。在“以破促执、以执助破”的理念下，临时措施将中止执行的时点提前至破产申请提出之时，这有助于防止破产真空期内的偏颇清偿，维护全体债权人的公平受偿利益，并推动执行程序的个别清偿目的与破产程序的概括清偿目标的深度融合，实现涉企债务集中清理与有效救助困境企业。随着《破产法修订草案》对临时措施的制度确认以及“执破融合”改革的深入推进，未来可进一步探索完善临时措施与民事保全、强制执行、破产撤销权等制度的协同机制，明确临时管理人的地位与权限，完善配套保障机制，从而使临时措施真正成为守护债务人财产、保障破产程序目的实现的制度基石。
注：作者朱钰奇，朱钰奇系北京科技大学文法学院讲师，法学博士。
来 源：“当代法学编辑部”微信公众号，转载自重庆破产法庭
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