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《中华人民共和国企业破产法（修订草案）》
第三章“管理人”部分评析
作者简介：王欣新 中国人民大学法学院教授、博士生导师，中国人民大学破产法研究中心主任，北京市破产法学会名誉会长，全国人大财经委《企业破产法》起草工作组成员和修改工作组成员，湘潭大学特聘教授、博士生导师，联合国贸法会第五工作组（破产法）中国代表团成员
文章来源：《人民法院报》2026年2月12日第8版
一、管理人一章修订概述
《中华人民共和国企业破产法（修订草案）》（以下简称《修订草案》）第三章是对管理人制度的规定。该章的修订草案对现行立法中的管理人制度从多角度进行了健全与完善。
本章中较为重要的修改内容，如第二十九条第一款规定，对管理人的概念、职责、监督等重要原则性问题作出集中且明确的规定，填补了现行立法对管理人基础制度建设方面存在的空白。尤其是根据第三十九条的规定，县级以上人民政府应当根据需要设立破产保障基金，用于债务人财产不足以支付破产费用案件的费用支付来源，保障破产程序的顺利进行，特别是保障对管理人报酬的支付。该条还具体规定了破产保障基金的资金来源，其中第一项资金来源就是政府财政资金，使基金有了明确、可靠、稳定的筹集来源。破产保障基金制度的建立，不仅保障了无财产破产案件审理程序的顺利进行，而且维护了管理人的正当权益，解决了司法实践中的一大难题。虽然在向社会征求意见的过程中，对该条规定从“管理人报酬中按一定比例提取的资金”作为保障基金的来源存在不同意见，有待权衡解决，但这一制度的建立得到社会的普遍赞同。这些管理人制度的完善措施具有重要的社会意义。此外，草案还对管理人的具体职责、监管制度等作了进一步完善。
另一方面，《修订草案》中也有一些规定仍存在有待进一步改进之处，下面择其要者分析。
二、管理人的更换程序
《修订草案》第三十条第二款、第三款规定：“债权人会议认为管理人不能依法、公正执行职务或者有其他不能胜任职务情形的，可以申请人民法院予以更换并推荐人选。推荐的人选没有本法规定不得担任管理人情形的，人民法院应当予以更换并指定该推荐人选为管理人。单个债权人认为管理人具有前款规定情形的，可以向人民法院提出，由人民法院决定是否更换管理人。”
该条款存在的第一个问题是，应当由谁决定管理人是否更换，如何保障管理人更换的公平、公正、合法、合理。现行破产法第二十二条规定，债权人会议认为管理人不能依法、公正执行职务或者有其他不能胜任职务情形的，可以申请人民法院予以更换。也就是说，有权决定是否更换管理人的是位居中立、公正地位的法院，债权人会议对管理人的更换仅有申请权。但是，按照《修订草案》的上述规定，在债权人会议向人民法院申请更换管理人时，人民法院就“应当”予以更换，并在债权人会议推荐的人选没有法律规定不得担任管理人的情形时，只能指定其推荐的人选担任管理人。据此，决定管理人是否更换、指定由谁接任的，不再是法院，而是债权人会议。这显然是不妥的，将使法院指定、更换管理人的法定职权完全受制于债权人会议，更无法保障管理人有一个不受干预、胁迫的独立、正常的履职环境。
第二个问题是，对管理人更换理由的判定权。依照该条款规定，更换管理人的理由，是债权人会议“认为”管理人不能依法、公正执行职务或者有其他不能胜任职务的情形，而且只要“推荐的人选没有本法规定不得担任管理人情形的”，法院就应当予以更换并指定该推荐人选为管理人。《修订草案》没有规定法院有权审查债权人会议的“认为”是否正确，没有授予法院可以认定更换管理人理由不存在，并以此为由拒绝更换管理人的职权。这将使管理人的更换与指定环节，完全脱离法院的管理与监督，可能使管理人失去正常、合理的履职环境。
第三个问题是，无论是在现行立法中还是《修订草案》中，都没有规定债权人会议可以直接推荐管理人，且具有推荐即应指定的法律效力。《修订草案》第三十条明确规定，指定管理人的办法由最高人民法院规定。现在最高人民法院还没有作出相关规定，本条就直接将债权人会议推荐管理人当作既定规则适用，这显然也是不妥的。这种管理人的更换和指定机制的设置，难免会诱发部分债权人联合采取种种手段控制债权人会议，以申请更换来威胁管理人对他们的不当诉求作出让步，干扰管理人的正当履职，从而使破产程序中出现各种恶性的博弈，影响破产程序公平、顺利的进行。
第四个问题是，该条款规定，“推荐的人选没有本法规定不得担任管理人情形的”，法院就应当予以更换并指定该推荐人选为管理人。在管理人的指定包括更换指定中，应当考虑的不仅是指定更换的人选有没有法律规定不得担任管理人情形，还要考虑被推荐人是否具备担任该案管理人的能力，包括是否符合地方法院对管理人的任职分级，推荐的方式是否公平、公正、合理，是否存在寻租受贿、徇私枉法等问题。而该条款对这些问题均没有考虑，所以这不是一个适当的更换指定方式。再者，如果原管理人确实存在不应继续担任管理人的情形，即使推荐的更换人选存在不得担任管理人的情形，法院也应当有权另行选择其他人选予以更换，而不是交由债权人会议无限制的任意推荐。
第五个问题是，该条款规定单个债权人认为管理人具有不得任职的情形，可以向人民法院提出更换申请，这也是不妥的。虽然这一规定没有将单个债权人对管理人提出的更换申请作为必须更换的理由，但仅允许单个债权人提出更换申请，就会严重影响管理人的正常履职，影响法院的破产审判工作和破产程序的顺利进行。如果单个债权人可以因为其个人利益未得到满足，就申请更换管理人，使管理人时时受到被更换的威胁，不得不花费诸多精力去向法院解释、处理这些问题，显然是难以正常、顺利履职的。
破产法中明确提及单个债权人的权利，是在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（三）》中关于个人知情权的规定。在破产程序中，单个债权人是否享有更换管理人的申请权，与其是否享有知情权是完全不同的。单个债权人的知情权是保障其在破产程序中各项权利行使的前提，而且其行使是不会影响其他人的权益和破产程序顺利进行的，所以前述司法解释中对此作了明确的补充规定。而更换管理人的申请权如果可以由单个债权人行使，则会严重影响其他债权人的权益、影响管理人的正常履职和破产程序顺利进行，所以不应作此规定。
三、管理人的特殊指定方式
《修订草案》第三十二条第一款、第二款、第三款中规定了两类企业指定管理人的特殊方式。
第一类是金融机构破产。根据该条规定，金融机构破产时管理人的指定有两种方式。其一，由国务院金融管理部门向人民法院推荐管理人，只要被推荐的人选没有法律规定不得担任管理人的情形，法院就“应当”指定该推荐人选为管理人。据此规定，实际上是将管理人的指定权完全交由国务院金融管理部门行使，法院不再具有指定管理人的决定权。其二，金融机构经风险处置后进入破产程序的，可以由在风险处置程序中设立的接管组、托管组、清算组等担任管理人。这些组织以及相关的中介机构，都是由金融管理部门在进入破产程序之前就自行指定的，法院完全失去指定、更换管理人的权力，无法对之进行管理、监督。
由于金融机构的破产往往需要一些特殊的程序、方法处理，在其他国家亦有类似制度，所以管理人的指定采取一些特别方式，在法律实施需要的范围内，也是为人们所接受的。但是，在破产法修改过程中，应当对此类管理人的特殊指定方式规定明确、严格的监督制度。换言之，越是在市场准入中存在特殊渠道、可以特殊优惠的方式分配资源，就越需要健全的监督方式，以保障市场的公平，防范腐败的发生，确保破产程序顺利进行。所以，立法要强调法院有权对这些拟采取特别方式指定的管理人进行严格的资格审查，不能因存在金融管理部门的推荐，就使一些不具有资质、能力的机构或人员被指定为管理人，或者在管理人的指定中出现滥用职权、钱权交易、不当输送利益等违法行为。在管理人被指定后，如在其履职过程中出现上述问题，应当规定允许债权人会议申请更换管理人，法院也可以依职权更换管理人，不能使金融机构破产中管理人的指定成为市场化破产之外的“特区”。
第二是国家出资企业和具有重大影响国有企业的破产。根据该条规定，此类企业进入破产程序的，管理人可以由相应的国有资产监督管理机构或者其他履行出资人职责的机构、有关政府部门以及托管组、中介机构组成的清算组担任。根据现行破产法第二十四条，“管理人可以由有关部门、机构的人员组成的清算组”担任。《修订草案》继续沿用了关于清算组担任管理人的一般规定，并且进一步扩大了适用范围，对政府清算组担任国家出资企业和具有重大影响国有企业管理人作出新的强化规定。
在现行破产法制定和实施的过程中，对指定政府清算组担任管理人就曾存在各种批评意见，主要观点认为这是非市场化的管理人指定方式，会使地方政府借此直接干预破产案的审理，使政府在破产程序中的利益目标优先于破产法的立法目标实现。而且清算组管理人中的中介机构的选任也脱离了司法解释规定的指定方式约束，对其他管理人可能存在市场机会不公平的问题，政府清算组在任职和履职中还可能出现利益的冲突与偏袒行为。
此外，根据该条第一款的规定，上述国有企业的破产，法院指定管理人应当听取相关国有资产监督管理机构或者其他履行出资人职责的机构的意见，结合案件具体情况，采取适当方式指定。该规定中需要注意的是，其一，法院“应当”听取国资监管机构或出资人机构的意见，也就是必须听取其对管理人指定的意见，不得拒绝。其二，根据该规定，法院对这些破产企业的管理人的指定采取的是“适当方式”。如果这些“适当方式”就是指法律所规定的各种方式，那么该规定就没有任何意义了，完全可以删除。换言之，这就是要在法律规定之外选择其他“适当方式”指定管理人，可能使得这些机构可以通过直接干预破产案件的管理人指定，干预破产案件的审理与操作。这种指定方式恐怕并不“适当”。在现行破产法的实施过程中，对这些国有企业并没有适用特殊的管理人指定方式，仍然能够依法解决国有企业的破产问题和管理人的指定与监督问题。所以，笔者建议，对这项针对国有企业管理人特殊化指定方式的规定，应当予以删除。
来源：人民法院报，转载自中国破产法论坛微信公众号
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